中國公共安全管理：問題、國際經驗與對策

彭彥強

摘 要：我國的公共安全管理在取得明顯成效的同時，還存在一些問題：我國政府目前還缺少明確的公共安全職能定位，相關法律體系和機構建設尚不健全，相關政府部門的公共安全權責不夠明確；在整體上偏重于應急，缺少有效的預防體系；社會參與不足則相對加重了政府公共安全管理的負擔；公共安全管理技術水平偏低。我國應在充分借鑒西方國家有效經驗的基礎上，盡快實現從應急管理向公共安全管理模式的整體轉換，加強預防體系建設，通過法律和機構的完善，不斷明確政府公共安全職能，理順權責關系，充分利用社會力量，實行多元治理，大力推行公共安全管理的標準化建設，提高管理技術水平，最終構筑起嚴密高效的公共安全防控體系。

關鍵詞：公共安全管理；政府職能；應急管理；社會參與；標準化

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)03—0009—05

從2008年年初的雪災到“5?12”汶川大地震，從河北蔚縣礦難、山西襄汾泥石流、多起襲警事件到三鹿奶粉事件以及柑橘蛆蟲事件，諸多突發事件的發生嚴重影響了人們正常的生產、生活秩序以及社會穩定。公共安全事件的頻繁發生一次又一次地考驗著我國現有的公共安全管理的能力，使我們不得不對這一問題進行深入的思考，探索公共安全管理的有效途徑。

一、中國公共安全管理存在的問題

我國政府歷來重視安全生產工作，在公共安全體系建設方面取得了許多可喜的成果，各項法律制度建設也在逐步完善。但從目前整體情況來看，公共安全管理還存在著一些重要問題和缺陷。

1.我國政府還缺少明確的公共安全職能定位

政府的公共安全職能是指政府在進行社會公共事務管理時應當承擔和具有的維護公共安全的職責和功能，是政府在日常的公共事務管理中的基本活動方向之一，也是政府建立此類行政組織、進行機構設置、人員配備和制定公共政策的最基本依據之一。政府公共安全職能是否已成為政府的主要職能之一，可以從三個方面進行衡量：是否有一套能夠有效整合的完善的法律體系；是否具有一個整合的、行動高效的管理部門體系和體制；各級政府和部門之公共安全責任是否明確。從現實情況來看，我國目前還缺少明確的公共安全職能定位，這直接影響了公共安全管理的有效性。

首先，我國公共安全法律體系尚不健全。雖然我們已有《戒嚴法》、《防震減災法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生產法》、《環境保護法》、《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》等等相關的法律法規，但還有許多公共安全領域缺乏必要的法律依據，如我國目前還沒有制定反恐怖活動和處理大規模群體性事件方面的法律法規。公共安全的基本法律尚未提上制定日程，法律法規的部門管理特點嚴重，協調問題十分突出，很難適應應對大規模和復雜的公共安全事件和公共危機。另外，我國多數公共安全管理立法還缺乏程序性內容，權利救濟法律條款也不夠完善，規定過于原則，缺乏針對性和操作性。

其次，我國尚缺乏常設性的、專門的、權威的公共安全管理、協調機構。我國目前的公共安全管理體系是一種分行業、分部門的分散性管理體系，公共安全管理部門條塊分割現象比較嚴重。隨著公共安全事件的綜合性和跨地域性日趨明顯，危機處理中所涉部門越來越多，僅僅依賴于各級政府現有的行政設置，成立一個臨時性的領導小組來協調相關部門的工作已不能滿足現代化公共安全管理的要求。

最后，各級政府和有關部門公共安全責任之界定不甚明確。這與公共安全法律體系的不健全和分散的部門管理體制相關聯，并直接導致了在公共安全事件突發時的責任模糊。當復合型事件或者邊緣性事件發生后，各部門容易相互扯皮，影響應急管理的有效性。有的法律雖規定了政府防災的責任，但并沒有給予其相應的權利，尤其是在涉及防災救災經費的來源、政府間費用的分擔、救災款項的分配、各部門之間如何協調等問題時，現有的法律難以發揮作用，結果很難界定各級政府所具有的管理責任。①

2.偏重于突發性公共安全事件的應急處理

由于缺少明確的公共安全職能定位，政府往往忙于對公共安全事件的應急處理而不是日常的公共安全管理。事實上，公共安全管理遠不限于應急處理，成熟的公共安全管理，其過程不再僅僅關注于應對階段，而是關注于預防、準備、應對和恢復等一系列過程，并成為政府日常職能履行的一部分。而當前我們還處在以應急處理為核心的應急管理初級階段，雖然我們制定有突發公共事件總體、專項、部門、地方、企事業單位等應急預案，但是由于一些預案疏于演練和人員培訓，當突發公共安全事件發生時，有些預案常常是毫無用處，甚至很大一部分應急預案只是從其他地方或部門照抄照搬過來的，根本不符合當地實際情況。

應急固然重要，但應急處理不是解決問題的根本舉措，偏重于應急處理只會使政府的工作處于消極被動、窮于應付的境地，既會給群眾的生產、生活造成巨大損失，也會影響政府形象，相反，防患于未然才是最為理想的舉措。

3.政府主導下的社會參與不足

政府主導一直是我國政治、經濟、文化、社會等領域發展的典型特征，加上我國公民社會發展先天不足，社會參與公共事務管理的水平普遍較低。這在公共安全管理中主要表現在以下兩個方面。

一是社會參與公共安全管理的環節比較簡單，參與規模較小，參與方式比較單一。社會的參與主要集中在應急處理階段，事前預防和事后恢復階段參與較少，主要采用捐款捐物的方式來對事發地方的人民群眾進行支援。即使在應急處理階段的參與也主要是紅十字會和慈善機構等有限的幾個老牌組織給予現場援助，與非政府組織的總數量相比，參與比例偏低。此外，幾乎沒有非政府組織和公民個人積極參與日常管理活動。

二是社會參與比較被動，主動性不夠，大部分的社會參與是政府通過政治動員和行政動員的方式組織起來的，行政命令占據主導地位。當發生大規模的公共安全事件時，多數情況下的社會參與是通過中央政府到省級地方政府，再由省級政府到市、縣級政府，直至到單位和個人按照行政層級布置任務，對某些單位和個人來說是不得不完成的“政治任務”。社會力量參與公共安全管理不足，不但加重了政府自身的負擔，而且極大地影響了政府在公共安全管理中核心作用的發揮，降低了公共安全管理的效果。

4.公共安全管理技術水平偏低

公共安全管理技術在管理實踐中扮演著重要的角色。我國目前的公共安全管理技術還比較低。在決策上，經驗決策占據了主導地位，運籌學、規劃學、對策學、系統分析等決策技術和方法使用不夠，一些決策停留在“拍腦袋”、開“碰頭會”的水平上。公共安全管理的非專職化也使得決策和管理不能滿足其特殊要求，難以進行有效的管理。另外，我國絕大多數地方還沒有建立公共安全信息管理系統，信息搜集、傳送和處理機制不夠健全，使得政府存在過分依賴行政系統內部信息搜集、傳送、處理機制的問題，缺乏外部信息來源。在這種情況下，有些基層組織很可能從自身利益出發對公共安全信息進行“裁剪”，出現謊報、瞞報現象，信息被嚴重扭曲。在硬件設施上，絕大多數地方政府還沒有建立公共安全管理信息網絡，這在很大程度上影響了公共安全風險監測、及時獲得有效信息、發布管理信息、采取及時的應對措施等管理活動。此外，我國公共安全管理的標準化水平比較低。雖然防火、防震、食品安全、安全生產等具有比較健全的技術標準，但尚處于起步階段，我國還沒有制定統一的應急救援標準。較低的公共安全管理標準化水平和某些標準的缺失極大地限制了應急處理的速度，影響了應急處理的效果。

二、公共安全管理的國際經驗

相對于我國來說，西方發達國家尤其是美國的公共安全管理已經發展到了一個比較成熟的階段，無論是在政府公共安全職能定位上，還是在公共安全管理的理論創新與發展以及公共安全管理體系的構建上，都積累了大量的成熟經驗，很值得我們借鑒。

1.明確各層級政府公共安全職能定位

通過健全的公共安全法律體系來明確各層級政府和相關部門的公共安全職能是發達國家普遍的做法，尤以美國為典型。美國公共安全管理的制度化建設始于羅斯福新政時期。②1934年通過了《洪水控制法》；1950年通過的《災難救濟法》首次授權總統可以宣布災難狀態，授權聯邦政府對受災的州和地方政府提供援助；1968年的《全國洪水保險法》，將保險引入救災領域；1988年的《羅伯特?斯塔福災難救援與緊急事態援助法》規定了緊急事態的宣布程序和各級政府間的救援程序；2002年通過了《國土安全法》，直接創設了國土安全部。此外，美國聯邦政府還先后制定了具有法律效力的《聯邦應對預案》和《國家應對預案》。美國各州政府也都制定了很多公共安全管理方面的法律，對各級地方政府和部門的職責進行了詳細的規定，如《加利福尼亞緊急事態服務法》等?？傊?，美國一貫重視通過立法來界定政府機構在緊急情況下的職責和權限，先后制定了上百部專門針對自然災害和其他緊急事件的法律法規，建立了以《國家安全法》和《斯塔福法》為核心的公共安全管理法律體系和以聯邦緊急事態管理局為核心的常設的公共安全管理機構體系。

各層級政府和部門公共安全職責得到明確劃分，保證了各級政府在應對公共危機事件時有章可循，各負其責，使得公共安全管理能夠有條不紊地進行，防止了各級政府和各級政府部門之間的推諉扯皮，同時又避免了大規模的臨時性政治動員所產生的無序和混亂。

2.構建全面的公共安全管理模式

西方公共安全管理一般都有一個以一級政府首腦為最高領導者和指揮者的綜合協調機構，進行“全危險”、“全部門”和“全過程”的管理。通過這一機構的協調，整合利用政府和社會的各種力量和資源，來達到有效化解公共安全風險、高效應對公共安全突發事件的目的。美國建立的是以總統為核心的公共安全管理機制，總統可以召開國家安全委員會討論公共安全形勢，也可以組成高層工作班子幫助總統作出最適當的決定。高層工作班子通常由副總統、國務卿、總統國家安全事務顧問、國防部長、參謀長聯席會議主席、中央情報局長、財政部長等組成。俄羅斯形成了以總統為核心主體、以負責國家安全戰略的聯邦安全會議為決策中樞的危機管理權力機構，任何重大的危機管理方案與行動都必須由總統來敲定。在日本，首相為應急管理的最高指揮官，內閣官房長官負責整體協調和聯絡，通過安全保障會議、中央防災會議等決策機構制定危機對策，由警察廳、防衛省、海上保安廳、消防廳等各省廳、部門根據具體情況予以配合并具體組織實施。

全面的公共安全管理模式使得西方公共安全管理運用整體的力量達到無縫隙管理的目的，造就了一批專業化的公共安全管理隊伍，對于積累和發展先進的管理技術和理念奠定了基礎。全面的公共安全管理不再局限于緊急事態的應對，不但將預防突出出來，而且也同樣重視事后的恢復，使公共安全管理的目標更加接近于安全目的本身，管理更加科學有效。

3.將廣泛的社會力量納入公共安全管理體系

在西方，人道主義和慈善組織以及志愿者組織與政府的公共安全管理部門密切配合，參與安全管理的若干階段甚至全過程。例如，美國紅十字會在《國家應對預案》中承擔了許多重要責任，其“日常工作幾乎完全納入了美國緊急事態管理的工作體系，承擔著美國聯邦緊急事態管理局的部分工作”③。美國的全國抗災志愿者組織同聯邦緊急事態管理局有著密切的合作，在聯邦緊急事態應急預案中承擔固定責任。再如，新西蘭的紅十字會在《新西蘭全國民防預案》中承擔了多方面責任，與救世軍同為全國民防福利預案編制委員會的成員。

一些營利性的企業也被納入到公共安全管理之中。最為典型的做法是美國《全國洪水保險法》將保險引入救災領域，并將未來的災害救助轉移到保險公司，取得了不錯的效果。另外，開展私人警察服務，通過大型信息通訊技術公司開發公共安全信息管理系統等，都體現了社會力量的廣泛參與。同時，西方所謂的“有準備的社區”或“有恢復能力的社區”則將公共安全管理體系延伸到了公民個人及其自治體。

西方通過制度化的渠道將社會力量廣泛納入日常的公共安全管理之中，使公共安全責任由政府、第三部門和社區公眾分擔，不但有效地減輕了政府的負擔，而且培養了公眾的自救能力和對共同體的責任感。通過制度化的程序激活第三部門、企業和公民個人應對危機，避免了危機發生時的混亂參與和不能充分有效利用社會力量的情況，極大地提高了整個公共安全管理體系的管理能力和應對危機的水平。社會參與成為西方公共安全管理不可缺少的重要一環。

4.注重公共安全管理技術水平的提高

在公共安全管理技術水平上，西方發達國家特別注重公共安全管理標準化工作及其改進和提高，“從應急救援文件的制訂到應急設備、應急機構和應急的準備、應急救援的可行性程序等都有相應的標準”④。美國國土安全部2004年制定的《國家事故管理系統》，不僅為美國聯邦、州、地方各級政府部門有效管理事故建立起制度機制，同時也為應急救援管理提供了一個模板。此外，美國還制定了相應的應急救援標準，如《應急活動計劃》、《緊急通道的維護和運行》等。在英國，標準化協會(BSI)很早就制定了一系列與應急救援技術、產品、管理相對應的標準，如應急照明、聲音系統、便攜式呼吸器、應急通風設備的要求，等等。加拿大制定了《加拿大危險管理國家標準》和《加拿大應急預案國家標準》。日本制定了包括《業務持續性計劃指南》、《風險管理體系指南》、《信息技術和信息安全管理體系規范》、《企業危機管理手冊》和《企業地震對策指南》等30多項較為完善的指南和標準。⑤標準化為公共安全管理的減災、準備、應對、恢復等各個環節的檢查評估提供了極為重要的衡量尺度，有利于發現問題、解決問題和改進管理水平。標準化還為有序應對、科學決策、迅速行動、有效資源的有效供給提供了指南，使得毫無公共安全管理經驗的工作人員在發生突發事件時也能夠有效地處理而不是不知所措，同時也為工作人員和公眾的公共安全培訓提供了方便。

另外，西方國家公共安全管理部門還通過采用先進的地理信息系統（GIS）、全球定位系統（GPS）、衛星遙感系統（RS）及通訊網絡系統等，實現了公共安全管理技術的體系集成與輔助決策支持，大大提高了公共安全管理的效率和效果。

三、加強我國公共安全管理的對策建議

針對我國現有的公共安全管理模式和體制存在的問題和缺陷，我們要在借鑒西方發達國家先進經驗的基礎上重塑我國公共安全管理模式和體制。

1.要盡快實現我國公共安全應對模式的整體轉換，即從應急管理向全面的公共安全管理轉變

全面的公共安全管理與應急管理有很大不同，與應急管理的被動應付相比，前者在理念上更加積極主動，強調對風險和事件的主動、科學的管理，能更有效地預防和減少突發事件的發生。應急管理將管理重點主要集中在事件發生時的緊急控制和處理階段，也即應對階段，雖然應急管理也有災難前的準備和災后的恢復，但它與成熟的公共安全管理中的準備和恢復是完全不同的。應急管理中的準備和預防是為應對服務的，恢復是對災難后造成后果的即時性、被動性的活動，也就是說是應對活動的自然延伸；而公共安全管理中所說的預防、準備、應對和恢復是建立在防災、減災思想基礎上的，也就是說，能夠預防的就阻止、不能預防的就減輕其影響和損失。⑥所以說，應急管理固然重要，但是，對于公共安全來說，僅有應急管理是遠遠不夠的。應急管理對于公共安全事件的預防基本上沒有多大作用，對于事后進行科學的恢復和重建的指導意義也不是很大?？茖W的態度和管理方法是必須根據公共安全事件的發生原理、機制和過程進行全面的公共安全管理，不管在公共安全事件發生的哪個階段都力求通過有效的管理手段消除其危險或者減少其損害。

我國要達到成熟的公共安全管理還有相當的距離。必須加強公共安全管理研究，健全公共安全管理的各種機制。加強預防體系建設應該成為我們工作的重中之重。

2.科學、明確地定位各級政府及有關部門的公共安全職能

一是要完善相關的法律法規，制定《公共安全法》，從總體上規范公共安全管理，用法律確定各級政府及各部門的公共安全職責。在明確各級政府和部門災害減除責任的同時，明確劃定各級政府和部門公共安全的職責范圍和相互關系。

二是建立常設的公共安全管理部門，負責日常管理工作和突發事件的應急工作。在國家層面上可以以國家安全生產監督管理總局為基礎，設立公共安全管理機構，直屬國務院領導。在地方層次上設立對應機構，實行條塊結合的雙重領導。公共安全管理部門的職責是實施全過程的公共安全管理，包括危險減除和風險管理，負責應急預案的編制和演練，評估事態，發布預警，對潛在的和現實的緊急事態和災難進行快速、有效和全面的應對，提供災難援助，支持長期的重建行動，執行綜合協調部門的協調任務和其他命令，負責人員培訓和對民眾進行公共安全宣傳教育等。

三是建立以一級政府首腦為領導者的綜合協調部門，進行綜合協調和指揮。綜合協調部門可以采取委員會的形式，成員主要包括各部門的主要領導以及武警部隊領導，其職責主要是研究制定應對突發公共事件的重大決策和指導意見，審定應急預案，組織指揮重大突發事件的應急處理工作，協調與上級政府及有關部門的工作，分析總結公共安全管理的階段性工作并提出指導意見等。

3.創新公共安全管理體制，將廣泛的社會力量納入公共安全管理體系，實現多元化的合作治理

一是要加強同非營利組織和國際社會的合作。對于一些重要的非營利組織，如紅十字會、中華慈善總會等，我們完全可以像美國那樣通過讓它們署名應急預案和成為公共安全管理委員會的委員，使它們加入到體制內來，承擔一部分正式的公共安全管理責任；對于其他的一些志愿者組織，公共安全管理部門可以建立制度化的聯系和溝通機制，同它們保持經常性的聯系和溝通。

二是要充分利用社區群眾自治組織。要發揮其自我管理、自我教育的功能，積極開展“平安社區”創建活動，加強減災防災工作，積極排查公共安全危險源，降低公共安全風險，提高社區的抗災防災能力；及時調解利益矛盾，化解風險，防止突發事件的發生。

三是要同私人部門積極開展合作。通過制定《災害保險法》，將公共安全的部分責任轉移給保險公司。另外，我們還可以利用私人部門的專業技術優勢，積極與它們開展專項合作，建設“公共安全應急聯動系統”，提高公共安全事件應急管理技術水平。

4.大力推行公共安全管理的標準化建設，提高公共安全管理技術水平

一要盡快制定《公共安全管理指南》，提供標準化的公共安全管理工作和活動方案，指出公共安全管理中不可缺少的準備措施、管理活動和步驟、管理的質量以及如何制定應急預案、救援的優先次序、怎么進行恢復，等等。

二要建立公共安全標準化技術委員會或類似部門，制定公共安全標準指南、公共安全管理體系標準、應急準備/管理和BCM標準，以重點應對相關國際標準化活動，系統地開展安全標準化工作。

三要充分利用信息通訊技術建設公共安全應急聯動系統，以技術促進各種資源整合和各部門的協同行動。

四要采用先進的地理信息系統（GIS）、全球定位系統（GPS）、衛星遙感系統（RS）及通訊網絡系統等實現對公共安全風險的精確監測。

注釋

①滕五曉：《公共安全管理中地方政府的責任及其作用》，《社會科學》2005年第12期。

②③夏保成：《西方公共安全管理》，化學工業出版社，2006年，第12、88頁。

④金磊：《公共安全應急技術與管理對策》，《長春工程學院學報》2007年第3期。

⑤王金玉、李忠強：《值得高度重視的公共安全國際標準化發展動向》，《世界標準化與質量管理》2006年第3期。

⑥戰俊紅、張曉輝：《中國公共安全管理概論》，當代中國出版社，2007年，第252頁。

責任編輯：浩 淼