我國干部人事制度改革：回顧與展望

程天寶

摘 要：改革開放30年來，黨和國家對干部人事制度進行了大膽的改革與創新，先后經歷了撥亂反正、局部改革、整體推進等三個階段，取得了顯著的成效，積累了豐富的經驗。今后，還需進一步理清思路，重點突破，大力發展黨內民主，建立科學的干部實績考核體系，增加干部隊伍的活力，強化對干部的監督管理，完善干部的正常退出機制，從而建立一支適應全面建設小康社會需要的高素質干部隊伍。

關鍵詞：干部人事制度；黨內民主；干部實績考核

中圖分類號：D262.3 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)03—0019—05

改革開放30年來，作為改革系統工程之一的干部人事制度改革，走過了積極探索、不斷成熟的歷程，對于社會主義現代化建設起到了積極的推動作用。當前，我國已進入全面建設小康社會的新時期，面對新的形勢和任務，進一步深化干部人事制度改革，努力建設高素質的干部隊伍，關系到黨的執政地位的鞏固、中國特色社會主義事業的發展和中華民族的偉大復興，是一項意義重大、影響深遠的工程。

一、我國干部人事制度改革的歷程回顧

十一屆三中全會以來，伴隨著經濟體制改革和政治體制改革的歷史進程，我國干部人事制度改革也逐步展開和不斷深化。從改革的中心任務和主要特征來看，這一進程大體經歷了三個階段。

（一）撥亂反正、序幕開啟階段

這一階段，從十一屆三中全會到黨的十二大召開之前（1978—1981年），其主要特征是：在思想、政治和組織路線上實現撥亂反正，確立新時期的干部路線，提出人事干部制度改革的意向。

1976年粉碎“四人幫”以后，干部人事工作與其他戰線一樣，以落實干部政策為切入點，開始進入到為改革開放作思想、輿論和組織準備的撥亂反正時期。1978年，黨的十一屆三中全會的召開實現了人事干部制度具有歷史意義的偉大轉折，馬克思主義的思想、政治和組織路線重新得以確立，全會強調要“加強管理機構和管理人員的權限和責任”，“認真實行考核、獎懲、升降等制度”，顯示了對干部人事制度改革的意向。為了保證三中全會所提出的政治路線的實現，十一屆四中全會提出“必須認真解決組織路線的問題”。1979年中央組織部召開全國組織工作座談會，確定了黨在新時期的組織路線主要是使黨的組織工作、干部工作促進并確保四個現代化的實現。1980年8月18日，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的重要講話中明確提出：要“勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度，大力培養、發現和破格使用優秀人才”。由此，以構建一套適合四個現代化需要、具有中國特色的干部人事制度的改革，開啟了其恢宏的序幕。

（二）單項突破、局部改革階段

這一階段，從黨的十二大前后到2000年6月《深化干部人事制度改革綱要》頒布前（1982——1999年），以在制度、體制、主要領域等方面取得突破性的進展和較大的成就為其主要特征。

1.確立干部隊伍“四化”方針，廢除實際存在的領導職務終身制。“文革”結束之后，針對各級領導班子中存在的年齡老化、文化程度低、懂專業會管理的少等主要問題，鄧小平同志提出了干部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業化的“四化”要求。為了解決實際上存在的領導干部職務終身制，十二大通過的黨章明確規定：黨的各級領導干部，其職務都不是終身的，都可以變動或解除。在1982年至1984年進行的領導班子調整中，全國各地約有90萬名老干部退到二線、三線，以實際行動帶頭廢除領導職務終身制。與此同時，一大批年輕、有文化的干部走上各級領導崗位，初步實現了新老干部的合作與交替。

2.下放管理權限，實行分級分類管理干部的新體制。為了克服高度集中的干部管理體制和單一管理模式的弊端，黨中央從1983年起對其實施改革。從縱的方面看，本著“管少、管好、管活”的原則，實行分層管理、層層負責的管理體制。從橫的方面看，針對以往用單一模式管理所有人員的狀況，提出建立科學的干部分類管理體制。以建立公務員制度為重點，推進企業領導人、專業技術人員從“國家干部”中分離出來，將所有干部劃分為機關、事業、企業三大類。開始建立后備干部制度，加強和改善對干部工作的宏觀管理，干部分類管理格局初步形成。

3.制定出臺相關規章制度，干部人事制度改革進一步規范化。1993年，《國家公務員暫行條例》經黨中央、國務院批準正式頒布實行，公務員制度在全國全面推行，這標志著我國干部人事管理向科學化、民主化、法制化方向邁出了可喜的一步。1995年，黨中央頒布了《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》，這是第一部規范黨政領導干部選任工作的黨內法規。此后，中組部總結各地的創新做法，下發了領導干部競爭上崗、公開選拔、考核、交流等方面的意見、通知、暫行規定，在指導和推進黨政領導干部選任制度改革方面，起到了較大的促進作用。

（三）全面規劃、整體推進階段

這一階段從2000年6月至2008年，以2000年6月中辦印發的《深化干部人事制度改革綱要》為標志，改革由單項突破進入到整體推進階段。

1.從整體上提出了十年內(2001—2010年)干部人事制度改革的基本目標、指導方針和主要措施。2000年6月，經中央批準，中辦印發了《深化干部人事制度改革綱要》，提出了干部人事制度改革的基本目標、方針原則，明確了黨政機關干部人事制度改革、國有企業和事業單位人事制度改革的基本思路和主要任務，成為深化干部人事制度改革的綱領性文件。十六大進一步提出了今后改革的重點與目標。重點是建立健全選拔任用和管理監督機制；目標是科學化、民主化、制度化。這將改革的內容由“選拔任用”擴展為“選拔任用和管理監督”，把它們作為一個整體來推進。這就使得改革的重點不僅突出，而且有了擴展和延伸，目標更加清晰。

2.形成了較完備的干部人事制度改革的法律規范體系。2002年，中央修訂頒布了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，對黨政領導干部選任的基本原則、程序、方法等作出了更加規范和嚴密的規定。圍繞《條例》，2004年4月,中央出臺了《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》等六個法規性文件，2006年6月,又出臺了《黨政領導干部職務任期暫行規定》等五個文件。這一系列法規文件的出臺，構成了較為完備的干部人事工作的法規體系，為加強干部隊伍建設提供了有力的法律和制度保證，從而使干部人事制度改革邁出了新的步伐，進入了全面深化、整體推進的新階段。

二、我國干部人事制度改革的顯著成就和基本經驗

改革開放以來，全國各地按照中央精神的要求，解放思想，大膽探索，積極推進干部人事制度改革，取得了顯著成績，積累了寶貴的經驗。

（一）我國干部人事制度改革取得的顯著成就

1.落實“四化”、改善結構，干部隊伍整體素質明顯提升。以干部“四化”為指導，經過長期的改革與發展，我國的干部隊伍已基本形成了規模適應、門類齊全、素質較高的特征。據2006年統計，全國各類人才總量達到7390.3萬人。其中公務員、企事業經營管理人才、專業技術人才5975.8萬人，與改革前1977年底的1658萬人相比，增加3倍多，人才數量明顯提高。截至2007年底，全國機關干部中，具有大專以上文化程度的占干部總數的87.5%，比1978年提高了78.2個百分點,干部隊伍文化程度不斷提高。同時，干部隊伍構成也日趨合理，國有企事業單位人員中各類專業技術人員已達2773.9萬。其中，高級專業技術人員250.9萬人，比2002年增加了58.6萬人。①

2.擴大公選、引進競爭，干部民主選拔機制不斷強化。經過多年的改革試點，民主推薦、民主測評成為干部選拔任用的必經程序和基礎環節，考察預告、任職前公示、試用期和黨的地方委員會全體會議無記名投票表決重要干部等制度全面推行。在地方領導班子換屆中，對新一屆領導班子人選進行全額定向民主推薦，對擬提拔人選在會議投票推薦的基礎上還進行了差額二次推薦，實行了差額考察。這樣就把堅持黨的領導和體現群眾公認原則結合起來，變“少數人在少數人中選人”為“多數人在多數人中選人”，變“暗箱操作”為“陽光操作”，變“伯樂相馬”為“賽場選馬”。從2003年到2006年底，全國共公開選拔黨政領導干部1.5萬余人，其中廳局級390余人，縣處級3800余人。通過競爭上崗走上領導崗位的干部共20余萬人，其中廳局級500多人，縣處級2.8萬人。一系列擴大民主的措施進一步擴大了選人視野，拓寬了選人渠道，豐富了干部選拔方式，促進了優秀人才脫穎而出。

3.輪崗交流、易地掛職，干部交流制度積極推進。改革開放以來，各地不斷加大干部交流工作力度，重點部門、關鍵崗位領導干部的交流已經形成制度。2006年6月，中央在總結各地經驗的基礎上，頒發了《黨政領導干部交流工作規定》，對干部交流對象、交流范圍與方式、交流工作紀律等作出具體規定，干部交流的主要對象和重點領域進一步明確。目前，省部級干部交流力度進一步加大，中央與地方、東部與西部和跨行業、跨部門干部交流普遍推行，市、縣黨政“一把手”以及紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院和公安部門的主要領導干部，絕大多數實行了易地交流。從2003年到2007年底，全國共交流各級領導干部219.5萬人，其中地廳級1.4萬人，縣處級21萬余人，初步形成了在全國范圍內優化配置干部資源的良好局面。

4.大膽探索、勇于創新，干部實績考核評價體系日益科學。敢于創新、善于創新是黨的各項事業向前發展的強大動力，也是深化干部人事制度改革的本質要求。按照中央要求，各級黨委把貫徹落實科學發展觀的實際成效作為考核班子、干部實績的根本標準和評價班子、干部的基本依據，努力形成正確的用人導向。中央組織部還在各地試點基礎上研究制定了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，在地方領導班子換屆考察中普遍運用，實現了考核評價制度的重要突破，既進一步擴大了民主，又體現了正確的用人導向，發現和選拔了一大批優秀干部。

5.懲戒預警、多方聯動，干部監督體系不斷健全。干部監督工作隨著改革的深入而逐步深化。2000年《中共中央組織部關于加強組織部門干部監督工作若干意見（試行）》頒布，黨的十六大將干部人事制度改革的重點確定為“建立健全選拔任用和管理監督機制”，干部監督工作的地位得到更明晰的確認。黨的十七大以后，中央組織部又明確提出，要把防止和糾正選人用人上的不正之風、提高選人用人公信度，作為組織工作讓人民滿意的重中之重來抓，堅決查處跑官要官、買官賣官、封官許愿、拉票賄選、突擊提拔干部等不正之風，經過多年的不斷實踐和完善，干部監督體系不斷健全，逐步建立了以思想教育為基礎的自我監督、以政治素質為重點的上級監督、以民主集中制為主要內容的班子內部監督、以拓寬渠道為途徑的群眾監督、以經濟責任審計為手段的財經紀律監督和以事前防范為措施的組織部門的日常監督等全方位監督體系。與此同時，中央相繼建立了巡視工作、誡勉談話和函詢、述職述廉、經濟責任審計、領導干部個人重大事項報告等制度，制定了防止“帶病提拔”、“帶病上崗”的11條措施，提出了深入整治選人用人上的不正之風、提高選人用人公信度的意見。從2002年開始，中央組織部先后指導17個省區黨委組織部，在101個縣（市、區、旗）開展了“科學規范和有效監督縣（市）委書記用人行為”試點工作，在規范和監督“一把手”用人行為方面探索積累了有益經驗。2004年3月，中央組織部又開通了“12380”全國組織系統專用舉報電話，在各級組織部門設立舉報受理點486個，形成一個覆蓋面廣、舉報方便、受理迅速的舉報工作網絡。②

6.內挖潛力、強化素質，干部教育培訓體制形成特色。黨中央對提高領導干部的綜合素質歷來都十分重視，2006年3月，專門制定了《干部教育培訓工作條例（試行）》，提出大規模培訓干部、大幅度提高干部素質的要求，重點是提高黨的領導干部的執政能力和執政水平，關鍵在于通過加強教育培訓和實踐鍛煉，推動領導干部提高領導科學發展、服務人民群眾、應對突發事件和駕馭復雜局面的能力。并通過各級黨校、行政學院以及不同類型的學習方式，對全國所有縣處級以上干部進行輪訓。

7.分類管理、落實有序，企事業單位干部人事制度改革扎實推進。在國有企業，結合建立現代企業制度，全面推行產權代表委任制和公司經理聘任制度，健全企業領導人員管理體制。在事業單位，圍繞“科學設崗、競爭上崗、簽訂合同、人事代理、搞活分配、妥善安置”，全面推行全員聘用制。截至2007年10月，全國已有75.6萬個事業單位(占總數的60%)和2045萬名工作人員(占總數的70%)實行了聘用制，事業單位人事管理逐步由身份管理向崗位管理轉變。③

（二）我國干部人事制度改革的基本經驗

在干部人事制度改革方面，全國各地積極探索，大膽實踐，積累了豐富的經驗。概括起來，就是必須做到“六個堅持”。

1.必須堅持干部人事制度改革的正確方向。推進干部人事制度改革，必須堅持高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹落實科學發展觀，自覺把干部人事制度改革放在國際大背景和全黨全國工作大局中去思考、去把握，堅持與經濟體制改革相配套，與政治體制改革的目標相一致，為改革開放和社會主義現代化建設提供堅強的組織保證。

2.必須堅持干部隊伍“四化”方針和德才兼備原則。干部隊伍“四化”方針和德才兼備原則，是黨的干部路線的核心，也是干部選拔任用工作內在規律的反映。推進干部人事制度改革，必須全面貫徹黨的干部路線，做到有針對性地培養干部，全面準確地考察干部，客觀公正地評價干部，人盡其才地使用干部，持續有效地激勵干部，嚴格及時地監督干部，形成干部選拔任用、管理監督的科學體系。

3.必須堅持黨管干部原則，改進黨管干部的方式。堅持黨管干部原則，是黨的組織領導的具體體現，任何時候都不能動搖。同時，必須適應新形勢新任務的要求，把黨管干部原則和擴大民主、依法辦事有機統一起來，積極探索黨管干部的有效途徑，提高干部人事工作的科學化、民主化、制度化水平。

4.必須堅持尊重基層的首創精神，鼓勵各地大膽探索，勇于實踐。堅持自上而下的推動和自下而上的探索相結合，尊重群眾的首創精神，不斷總結完善，是干部人事制度改革的基本規律，也是提高干部人事工作水平的重要途徑。我國干部人事制度改革的許多成功做法，都來自于基層的創造。推進干部人事制度改革，必須堅持繼承與創新相結合，鼓勵支持基層單位結合實際，積極探索新方法、新路子。

5.必須堅持以制度建設為根本，走規范化、法制化的路子。依法治國是黨領導人民治國理政的基本方略。國家要健全法制，黨也要健全黨內法規，依靠制度加強黨的建設，做好干部人事工作，形成相互配套、約束有力的制度體系，使干部人事工作有章可循，有法可依。

6.必須堅持繼承優良傳統與改革創新相結合原則。干部人事制度改革是一項創新的事業，只有不斷創新，干部人事制度才能永葆活力。在新的形勢下，必須以改革的精神研究和解決新問題，探索新途徑、新路子、新方法，積極進行觀念創新、制度創新和工作創新，把積極探索和大膽創新貫徹到干部培養、教育、選拔、任用、考核、監督、管理的全過程。

三、深化干部人事制度改革的基本思路和展望

在充分肯定成績的同時，我們也要清醒地認識到，我國干部人事制度改革還面臨著一些問題和困難。主要表現在：一些深層次的問題還沒有從根本上得到解決，考準考實難、正常退出難、管理監督難仍然是改革中不可回避的三大難題；“綜合配套、整體推進”改革的力度還不大，如何正確處理堅持黨管干部原則、擴大民主和依法辦事三者的關系，解決事業單位人事制度、國有企業領導人員管理制度改革相對滯后的問題，還需要進一步研究和探索；改革的實際效果還不明顯，一些地方還存在“重程序、輕實質”的現象。我們要有勇氣面對問題和困難，想辦法著力解決。

（一）深化干部人事制度改革的基本思路

黨的十七大明確要求：要“不斷深化干部人事制度改革，著力造就高素質干部隊伍和人才隊伍”，這為新形勢下深化干部人事制度改革指明了方向。當前和今后一個時期，干部人事制度改革要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，根據全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的要求，以建設高素質干部隊伍、促進人的全面發展為著眼點，以科學化、民主化、制度化為目標，以建立健全選拔任用、管理監督和激勵保障機制為重點，以擴大黨員和群眾對干部選拔任用工作的知情權、參與權、選擇權和監督權為著力點，解放思想、與時俱進，積極探索、勇于實踐，努力形成與經濟、政治、文化體制改革相適應，符合黨政機關、企事業單位不同特點，更加開放、更具活力的干部人事制度，不斷開創干部人事制度改革工作的新局面。

（二）深化干部人事制度改革的展望

1.以發展黨內民主為重點，在擴大民主方面實現新突破。努力做到“四個擴大”：一是擴大干部推薦中的民主。對《干部任用條例》關于推薦范圍規定的“其他需要參加的人員”進行具體化，根據推薦對象的需要適當擴大參加推薦人員的范圍，拓寬發現人才的視野；對《干部任用條例》規定的“防止簡單地以票取人”的要求具體化，把談話推薦和投票推薦結合起來，把推薦情況和平時掌握的情況結合起來，真正把那些群眾擁護、實績突出的干部選拔上來。二是擴大干部考察中的民主。全面推行差額考察、考察預告、民主測評、民意調查等制度和方法，繼續研究考察領導干部“生活圈”、“社交圈”的問題。三是擴大干部選用中的民主。全面推行領導干部公開選拔、競爭上崗以及地方黨政正職擬任和推薦人選全委會票決制。四是擴大選舉中的民主。改革和完善黨政主要領導干部的選舉制度。從基層開始，逐步、全面推行“公推直選”、“兩推一選”等做法。具體講，就是改進候選人提名制度，由以往的黨組織提名為主，改為由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，最后實行差額選舉。④

2.以建立科學的干部實績考核評價體系為重點，在完善考核方面實現新突破。圍繞落實科學的發展觀和正確的政績觀，建立體現科學發展觀要求的領導干部綜合考核評價體系。一是實現評價主體多元化。根據評價主體對考核對象的知情度、關聯度和責任度的不同，分別確定不同的評價主體，形成多元化立體式評價格局。二是實現評價內容導向化。評價內容既要反映對干部德才素質的客觀要求，又要體現黨的路線、方針、政策和群眾的要求，更重要的是要體現科學發展觀和正確政績觀的內涵。三是實現評價方法科學化。做到定性和定量相結合、日常監控和年度考核相結合、領導評議和群眾評議相結合、社會調查和內部評議相結合。

3.以增強干部隊伍的活力為重點，在推進交流方面實現新突破。加大干部交流力度，推進培養鍛煉交流、任職回避交流、班子結構優化交流和地方黨委、人大、政府、政協之間的干部交流。突出干部交流重點，對新提拔擔任縣以上黨政領導職務的干部，原則上都要進行交流；地方黨政正職和紀檢、組織、政法等部門的主要負責同志原則上異地交流；省部級黨政干部、省轄市黨政正職和縣（市、區）黨政正職分別在全國和全省范圍內有計劃地進行交流。

4.以強化干部監督管理為重點，在建立健全干部激勵約束機制方面實現新突破。一是加強對用人權的制約和監督。規范動議和首次提名行為，加強對領導干部特別是一把手用人權的監督；明確推薦提名、考察、決策責任，建立違反《干部任用條例》否決機制，健全用人失察失誤責任追究制度；加強對《干部任用條例》執行情況的監督和檢查，加大案件查處力度，嚴厲整治“跑官要官”，堅決懲處“買官賣官”，切實防止干部“帶病提職”、“帶病上崗”。二是完善干部職務和職級相結合的制度，建立干部激勵和保障機制。進一步健全完善有關政策措施，充分調動干部隊伍的積極性，保持干部隊伍的廉潔。

5.以完善干部正常退出機制為重點，在干部能上能下方面實現新突破。嚴格執行《任期暫行規定》，完善任職試用期制、部分領導職務聘任制，健全干部“下”的制度，把組織配置人才資源與市場配置人才資源有機結合起來，拓寬干部“下”的渠道。完善社會保障體系，落實干部“下”的配套措施。教育引導干部群眾淡化“官本位”意識，以平常心態對待干部的進退留轉，營造干部“下”的社會環境。

注釋

①張炳升：《奮進的步伐 輝煌的業績——改革開放30年領導班子和干部隊伍建設綜述》，《光明日報》2008年12月22日。

②商晶：《鍛造善于治國理政的高素質干部隊伍——改革開放30年黨政領導干部選拔任用工作發展記事》，《中國人事報》2008年12月24日。

③徐頌陶、王鼎、陳二偉：《中國干部人事制度改革30年》，新華網，2008年1月10日。

④梁妍慧：《干部人事改革30年：選人用人不正之風為何屢禁不止》，《學習時報》2008年6月26日。

責任編輯：思 齊