能源價格管制政策的優化研究

羅漢武　李　昉

摘 要：改革開放30年來，市場價格體系已經確立，市場機制已經成為決定經濟的主導和基礎，但能源價格形成機制仍存在很多問題。當前，不斷蔓延的金融危機，為我國實行能源價格改革提供了難得的機遇和空間。我國應該抓住有利時機，推進能源資源改革，同時制定配套的財政補貼政策，保證能源改革的不斷深化。

關鍵詞：能源；價格管制；政策優化

中圖分類號：F206 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)03—0035—03

一

中國能源價格長期以來一直維持較低水平和行政定價，管制的低能源價格雖然具有相對的穩定性，但付出的代價也不小。管制的能源價格實際上是一種隱性通貨膨脹，其后果表現為供給持續緊張、價格上漲壓力不斷積蓄，而這種被壓抑的漲價壓力遲早要釋放出來，具有大幅推動能源價格上漲的傾向。這幾年反復出現的煤、電和成品油供給緊張表明，能源價格管制扭曲的負面影響日漸突出，對經濟造成很大的消極影響。為維持能源低價格，政府被迫支出大量財政補貼，表面上保持了能源價格穩定，實際上卻為能源價格穩定付出了巨大的代價，引發緊缺資源外流，放大能源需求，加劇能源供求矛盾，并成為價格大幅度波動的動因。為此，中國政府開始采取多種措施，著力改革資源價格形成機制，提高價格市場化程度，以促進資源節約。

煤炭方面：價格機制改革邁出了很大的步伐，從提高統配煤礦出廠價格到調放結合，逐步放開煤炭價格，直到2002年國家取消了電煤指導價。如今政府在每年的煤炭訂貨會上，只起著協調電煤企業與電力企業協商價格的作用。煤炭的定價機制逐漸走上市場定價的道路。

電力方面：價格機制改革的步伐相對緩慢。電力領域在實現了廠網分開之后，由于“電荒”一度迫使改革的步伐放緩，差別電價在許多地方并沒有得到落實，大用戶直購電還在試點，電價改革的核心“兩部制電價”依然具有價格雙軌的色彩，競價上網的步伐還比較緩慢。

石油方面：雖然原油價格已經與國際接軌，但是成品油價格仍然沒有放開，造成了諸多矛盾。

從上述煤價、電價和油價管理制度的演變可以看出，我國政府早已經意識到能源價格市場化的必要性，并進行了勇敢的嘗試。但是我國能源價格市場化進行的并不徹底，而是在很大范圍內保留了政府的干預權或定價權。政府之所以保留對能源價格的干預權，根本原因在于國有企業在能源行業的主導地位。國有企業在能源行業的主導地位，既為政府干預能源價格提供了必要性，也提供了可能性。這在中國市場經濟體系逐步形成過程中和國家能源安全還沒有確保的情況下是可以理解的。但要抓住時機，盡可能縮短這種調整進程。建立以市場調節為主的能源價格形成機制，就要促進能源行業競爭機制的形成，讓更多的、符合一定資質的

企業能夠通過競爭的方式獲得平等的機會，通過有效的競爭促成行業的良性循環。

二

中國經濟的快速發展更多的是建立在高耗能、低效率的經濟結構之上。能源資源粗放式開采與資源短缺的現實形成極大反差。說到底，能源的重要性決定了其價格改革涉及面廣、影響深遠，因此國家對能源價格改革極為慎重。同時由于電、石油、天然氣和煤炭等資源性產品的價格改革將加快推進，中長期PPI和CPI一定會受到影響。能源資源作為國民經濟的上游產業，價格上漲會造成產業鏈中下游行業的成本上升，成本壓力將逐步轉嫁到最終消費品。

1.能源價格的上漲對一般價格水平的影響。能源價格會對生產者物價水平帶來一定影響，但是影響的幅度沒有我們想象中的大，原因在于能源價格上漲的成本增加有很大一部分被消化在企業內部，只有較小的一部分體現在了產品價格的上漲。能源使用成本并不是企業成本的全部，雖然高耗能企業受到的影響可能更加明顯。另外企業面對傳統能源上漲時，可以通過節能減排、新能源替代等措施，降低能源價格上漲帶來的沖擊。能源價格上漲并不一定就會推動CPI的上漲，這說明PPI的上漲并沒有顯著地傳導至CPI。

2.價格改革的外部環境已經具備。

目前能源價格體制使我國能源價格長期低于國際市場價格，人為造成的低能源價格政策在很大程度上導致了能源使用的低效率和需求的過快增長，這種粗放型的能源消耗戰略必須改變，而目前全球經濟衰退導致的國際大宗商品價格大幅下跌，也為能源價格的市場化改革打開了時間之窗。一是國際金融危機導致大宗商品價格下跌，為國內放開資源要素價格，理順相對價格關系提供了一個絕好的機遇。二是始自2002年的節能減排成效相對明顯，但是邊際效應開始減弱，通過能源市場的價格變動來改變企業的成本與收益是最好的節能減排的方法。三是在國際能源價格較低的時候與國際市場價格接軌，這樣改革的成本相對較低，改革通過的阻力也相對較小。

能源價格管制雖然有短期的、宏觀的合理性，但是，這種管制是不可能，也不應該是長期的。能源價格管制措施，首先不能保證政策目標的實現，其次帶來了高額的社會成本和市場成本，從長遠來看其有效性有待進一步驗證，且很有可能政策的成本遠高于其短期收益。尤其是，當前金融危機不斷蔓延，已經影響到了實體經濟，已經出現了產能過剩，價格上漲推動的成本增加額往往會被企業消化，無法向下傳遞，能源價格上調的影響就會更小。現在正是進行能源市場化改革的大好時機，應該積極推進，逐步建立完善有效的能源市場。

三

能源價格包含了外部因素，競爭性定價機制將是資源優化配置的最有效途徑。但目前中國的能源市場遠離理想狀態，外部因素如環境、政府的社會職能、不可再生資源的耗損、可再生資源的利用、各種經濟實體的準入問題、長期能源成本的確定以及收益的必要性等，都需要政府通過稅收和補貼的手段加以干預。

中國是一個發展中的轉型經濟國家，過渡性的能源消費補貼是合理的，有時候甚至是必須的。政府應該努力以可承受的價格為每一位公民提供能源普遍服務，力圖體現社會公平，構建和諧社會。由于能源在經濟中的重要地位和行業本身的特殊性，政府對能源部門和行業的干預一般較多。但是，政府的能源補貼應該與能源定價區別開來，放棄頭痛醫頭、腳痛醫腳的能源價格調整政策，能源價格的行政壟斷必須打破。有了一個合理透明的能源定價機制，政府通過監管和補貼還可以有效地控制能源價格。

對于合理補貼，補貼的設計很重要。有時，能源補貼引起負面作用不是因為這些補貼本身不合理，而是補貼方式設計不合理，導致補貼流入非目標消費群體的手中，或者補貼金額大大超過計劃數。這樣的補貼會影響經濟發展，也無益于提高能源效率，以下的分析驗證了這一點。

1.對生產一側的補貼對于終端消費沒有影響。因為生產側補貼對于終端消費沒有影響，能源價格高漲，能源消費如故，無益于消費效率的提高。如果能源價格上漲是短暫的，問題可能不大。如果價格上漲是持續的，反映供需情況和能源稀缺，那么，生產側補貼鼓勵和放大石油電力消費，會導致無效消費，加大能源稀缺和價格壓力，以及環境污染。除了降低使用效率和放大需求等負面影響，價格管制和補貼還有一個關鍵問題：低能源價格補貼了誰？目前的能源生產側補貼方式鼓勵消費，消費越多，所受到的補貼越多。眾所周知，任何群體的能源消費都是以富人消費更多為特征，這意味著大多數的能源補貼將進入富人口袋。對能源的生產側補貼還會導致補貼流入非目標消費群體的手中，也就是“富人搭窮人的車”。

2.低能源價格會通過國際分工和國際貿易造成對外國消費者的間接能源補貼。中國外貿的粗放型特征使出口商品中低層次商品比例很高，其中很大一部分屬于資源密集型初級產品和低附加值、低技術含量的工業制成品。因此，出口增長是以資源消耗和環境污染為代價的。據研究估計，中國2007年出口產品的能源含量約為7億噸標準油，考慮進口商品能源含量2億噸標準油和3億噸石油的進口，中國相當于實際凈出口2億噸標準油。無論是對出口5億噸或是凈出口2億噸標準油補貼，都在整體能源補貼中占了很大比重。

四

處于經濟過渡期的中國所面臨的主要問題并不是過低的能源價格，而是如何解決由于政府的社會職能和保證社會穩定的補貼和補貼方式問題。我們現在需要的是進一步完善和優化補貼政策，更好地服務于經濟社會發展。

1.能源補貼可以協助能源產業適應新的環境要求，輔助新興產業，提高國際市場競爭力。從短期來看，補貼可以減少污染物的排放，鼓勵能源節約。從長期來看，促進廠商增加對污染防治的投資，減少污染，節約能源，促進經濟增長，對未來稅收和就業機會有相當大的幫助。從國際經驗來看，發達國家非常重視利用稅費和財政激勵政策，促進節能減排。我國應綜合運用稅收、收費基金、補貼、轉移支付等政策工具，促進節能降耗，推動可再生能源發展，減少和控制污染物排放，支持建設資源節約性和環境友好性社會。能源補貼問題的前提是建立合理透明的能源定價機制，只有定價合理，才能補貼合理。將補貼和交叉補貼從價格中剝離出來，從能源企業的“暗補”轉變為政府的“明補”，這可以在不動某一能源整體價格水平的前提下做到，只要理順價格結構，按供應成本定價，按需要補貼，就能把賬算清楚，把供應成本和補貼核清楚。能源價格改革既要強調與國際接軌原則，又要尊重中國現階段國情，如果目前在價格水平上仍不能國際接軌，可以在價格結構下功夫，建立合理透明的價格機制，可以在不提高整體能源價格水平的條件下進行。

2.能源資源與環境約束日趨嚴重的根源在于能源資源開發補償機制的缺失。從能源資源價值構成來看，無論是代際補償，還是外部補償，都是無法通過市場機制自發實現的。這基本上是長期以來我國能源資源開發的實際情況。受能源資源財稅制度不合理和環保制度不健全等多種因素影響，目前能源資源破壞和環境污染的治理成本遠未充分體現在能源資源價格中，從而能源資源勘探投入成本、接替性再生能源資源開發成本，以及生態環境損失不能從能源資源性產品的銷售收入中得到合理補償。我國應盡快建立開發補償機制，形成能源資源計價完全成本。抓緊研究我國現有能源資源稅費制度存在的問題，立足于能源資源價格的深化改革和資源補償機制的合理構建，重構我國能源資源稅費制度，理順能源資源的收益分配關系。

參考文獻

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