城市社區業主維權：現狀、成因與對策

陳　文　黃衛平

摘 要：城市社區業主維權是伴隨我國住房商品化改革而出現的新興社會現象。現階段社區物業糾紛和業主維權事件日益增多，矛盾和沖突呈升級態勢，所涉及的公共問題亦日趨復雜。住房產權體制變革、房地產市場的不規范與相關法律制度的缺失，房地產開發商的侵權、物業公司服務水平低下、政府相關部門監管不到位以及一些行政人員的腐敗行為、居民委員會自治能力欠缺、業主委員會運作不規范，是導致社區業主維權事件頻發的系統因素，這迫切需要對基層黨和政府進行角色定位，加強多元主體共同參與的社區公共治理。

關鍵詞：城市社區業主 ；社區業主維權；社區公共治理

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)03—0116—05

城市社區業主維權是伴隨我國住房商品化改革而出現的新興社會現象。城市社區業主一般是指在住房商品化和市場化過程中，根據契約協定對住宅區內的住宅擁有所有權，并對住宅區內配套的各種設施、設備及場地等物業形式持有公共所有權和使用權，按照一定方式聚居在城市某一地域內的特定主體。城市社區業主維權是指社區業主為維護和爭取合法利益和權利，與房地產開發商、物業公司、政府相關職能部門、街道辦事處、居民委員會以及業主委員會等進行交涉、博弈和斗爭的行為過程。

黨的十七大報告強調指出：“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。”①這就要求創新體制和機制，合理協調、整合各種利益關系，及時化解社區中的各種矛盾，努力在城市基層社會促進管理有序的生活共同體的生成。因此，對住房商品化改革進程中社區業主維權這一新興社會現象的現狀、趨向、成因與對策進行探究十分必要。

一、問題提出：社區業主維權現狀概述與發展趨向

改革開放以來，住房商品化改革使城市住宅產權體制發生了重大變化。20世紀90年代至今，業主、業主委員會、房地產開發商、物業公司、住宅行政主管部門之間圍繞住宅區內各類物業形式及社區自治權發生了諸多糾紛甚至沖突，業主與居民委員會、街道辦事處在有關社區管理問題上也存在諸多紛爭和矛盾。城市社區業主維權日漸成為一種不可小覷的社會現象。

1.城市社區物業糾紛和業主維權事件在數量上呈上升趨勢。2006年1月至3月間，《小康》雜志會同有關專家，以現場調查、讀者調查表回收、手機短信與新浪網網上調查四種方式，對2005—2006年“中國居住狀況”進行抽樣問卷調查。調查結果顯示，物業服務是人們關注的重點，“各種軟性服務”、“物業費用”成為眾矢之的，高達83.7%的受訪者認為這兩項情況很差，只能打50分。據北京市朝陽區法院統計，從2002年至2004年短短的三年間所受理的物業管理糾紛案件數量成倍增長，其中，2002年受理物業管理糾紛194件，2003年為650件，2004年則高達1898件，年增長率分別達到了235%和192%，同時物業管理糾紛案件在同期受理的民商事案件總量中的比重也在不斷增加，從2002年的0.79%升至2004年的6.02%。②據全國30個省、自治區、直轄市消費者協會統計，2006年物業管理投訴的增幅達到20.9%，成為投訴增幅最高的服務。

2.維權過程中矛盾和沖突呈升級態勢。近年來，物業管理糾紛、矛盾和沖突有不斷升級和尖銳的跡象，業主封堵道路、肢體沖突甚至流血沖突、業主大規模集體上訪等事件經常見諸媒體，引起社會各界的廣泛關注。2003年11月，因不滿一條預先沒有予以公示的市政快速路將經過小區，深圳“豐澤湖山莊”的300余名業主集體上訪導致交通堵塞，招致500多名警察和保安員維護秩序。2004年，媒體報道深圳業主被打事件多達十余起。同年，中國人民大學“北京市物業管理”課題組對北京70個居民小區的調研結果更是令人震驚：業主與物業公司發生過嚴重糾紛的小區占80%，產生肢體沖突和暴力沖突的占37%(不包括受到威脅和恫嚇的情況)，這些糾紛的“導火索”有60%是因為業主共用財產受到了嚴重的侵犯和剝奪。③

3.維權過程中涉及的公共問題日趨復雜。以前城市社區業主維權主要集中在產權歸屬不清、房屋質量低劣、面積縮水、物業管理服務水平低下等經濟問題。在現階段，業主在爭取上述經濟利益的同時，開始對有關行政主管部門行政不作為、行政管理不善、行政干預失當等缺位、越位和錯位現象提出質疑，并形成以相關行政主管部門為被告的諸多訴訟案件。由于利益的一致性及情感的依賴性，業主在維權過程中逐漸趨向群體性和組織化，要求業主委員會的訴訟主體資格和明確的法律地位已經成為業主的普遍呼吁，有關組織業主聯合會及社區民主自治等問題也隨之浮出水面。許多住宅小區開始邀請專業維權人士、律師和專家學者提供指導，一些律師甚至全程參與業主維權的策劃、組織和訴訟等活動，業主維權的專業化程度日益提高。在2003年深圳和北京的區級人大代表換屆選舉中，十余位業主以“自薦競選者”的身份采取張貼海報、散發傳單、發表演講、接受采訪等形式參與了人大代表的角逐。④

從總體上考察，業主維權活動已由低級階段向縱深發展。發展趨勢表現為物業糾紛數量日趨上升，各種矛盾和沖突不斷升級，業主維權的手段和方式日漸多樣化和專業化。隨著律師、社區活動精英、專家學者積極參與其中，媒體報道的擴散效應，網絡交流的即時性和共享性，社區業主維權的專業化和組織化水平將進一步提升，維權動機多元化、維權主體組織化、維權方式多樣化和專業化、維權活動政治化趨勢初見端倪。

二、宏觀背景：住房產權體制變革與相關制度缺失

現階段為什么城市社區業主維權事件日漸增多？其中所涉及的利益糾葛和社區矛盾為何日趨激烈？究其原因是宏觀與微觀環境彼此影響、諸多因素交互作用、多方利益主體相互博弈的結果。

從宏觀背景分析，城市社區業主維權現象之因主要體現在住房產權體制的深刻變化與相關制度的缺失。

1.住房的商品化和市場化改革促使住房產權制度發生了深刻變化。在實行住房體制改革之前，國家和企事業單位按照社會福利形式分配住房給居民，房屋產權歸屬國家和企事業單位所有，房屋的修繕、小區的管理等方面由單位房管部門或政府相關部門來負責，此種住宅分配和管理方式具有極強的行政管理和單位體制色彩。隨著住房商品化和市場化改革的推行，住房產權制度發生了深刻變化，業主與房地產開發商及物業公司之間圍繞房產及其相關物業形成了特定的市場關聯，住宅房產逐漸成為社區業主的一種重要的私有財產形式，這就使業主“有權可維”。因此，當業主的權益受到侵害且這種侵害又被業主意識到時，他們一般會依據有關協議、合同或法律法規，按照市場標準提出質疑并進行維權活動，有時在社區活動精英的感召、帶領和組織下，這種維權活動可能轉化為群體性的維權運動。

2.房地產市場的不規范導致業主權益頻繁受損。住宅的商品化和市場改革雖然在一定程度上為居民脫離傳統的計劃分房體制、改善住房環境和生活條件提供了可能，但這種市場化和商品化的過程因從傳統的房產體制分化而來，加之相關法律制度的缺失和不完善，因此住宅房地產市場難免存在諸多不規范之處。在一定意義上，“房改后的物業管理領域不是一種行政運作，也不是單純的市場法律運作，而是一種復合式的‘政治經濟運作。‘政治經濟運作是指，物業管理不僅涉及到市場/法律的問題，還涉及到行政和利益集團的問題”⑤。因此，業主與房地產開發商和物業公司之間有時并非真正公平的契約關系，而是一種“不完全契約關系”，即一般業主只能在具有相對壟斷性的房地產市場選擇自己的商品房。由于信息不對稱、專業技術的限制以及組織化程度不高等，業主往往處于劣勢地位，而房地產開發商的強勢使得業主在購買商品房時很有可能遭遇“合同陷阱”等房產欺詐和侵權行為。

3.房屋產權保護機制及相關法律法規存在缺失。現階段我國保護私人合法產權的整體性法律框架尚未建立起來，程序性產權制度的實施細則尤為缺乏。《物權法》雖然為社區業主維權提供了法律依據，但其原則性條款仍需要最高人民法院出臺相應的司法解釋加以細化和明確。有關業主的權利和義務，業主、業主委員會與房地產開發商、物業公司的法律關系，物業管理的監督、物業管理費的收繳標準和法律效力，政府在物業管理活動中的地位與作用等都缺乏完整的法律和法規體系來支撐，全國性的、較權威的業主自治法律、法規也沒有建立起來。因此，從總體上看，我國的房屋產權保護機制和業主自治的相關法律制度處于相對滯后狀態。法律制度的不健全使社區業主維權之路十分艱難，這也折射出正是相關制度的缺失才致使維權活動得以持續和更加激烈的內在理路。

三、微觀視角：侵權與維權的現實邏輯

在微觀方面，對業主維權這一新興社會現象的成因進行分析，應引入“侵權與維權”的關系性視角，以便了解各方主體的利益沖突以及實現利益協調與整合的可能性。一方面，“維權”是以“侵權”為前提的。這主要表現在房地產開發商的欺詐和侵權、物業公司服務水平低下，政府相關部門監管不到位、一些行政人員的腐敗行為、居民委員會自治能力欠缺以及業主委員會運作不規范等，從而使社區業主權益頻繁遭受侵犯。另一方面，業主在其權利維護意識、自主參與觀念及民主法治意識日漸覺醒的基礎上，開始自覺尋求和挖掘體制內的活動空間進行權利維護，利益博弈能力與集體行動水平日漸提升。

1.房地產開發商的欺詐和侵權行為。業主與開發商之間的利益糾葛是促發業主維權的根本性動因。由于產權保障機制的缺失及信息不對稱等，房地產開發商在售房之初常常進行欺騙性宣傳，采取虛假廣告、合同陷阱等方式將房屋賣給業主，因此在住宅和配套設施的產權歸屬、房屋建筑質量、小區規劃和公用設施的使用、住宅面積等方面都有產生物業糾紛和矛盾的可能性。這主要表現在房屋質量低劣，住宅面積縮水，裝修不合標準，配套設施不全，公攤面積不透明以及房地產開發商拖延交房期限，擅自修改小區規劃，侵占或出售作為業主共有財產的小區公用設施，將配套的商業用房占為己有，不移交會所、停車場，挪用業主的公用設施維修基金，擅自在樓盤墻面搭建廣告牌，隨意增加樓層高度，房地產開發商與物業公司“捆綁銷售”等方面。

2.物業管理體制落后及物業服務水平低下。我國現階段尚缺乏系統和完善的有關業主自治與物業管理的法律法規體系，物業管理領域存在法律法規建設滯后及立法檔次不高的問題。因此，業主與物業管理企業在簽訂物業管理合同和協議時，往往易產生雙方的責、權、利規定不清的情況，這為物業公司違反物業服務合同、侵犯業主權益提供了機會，從而導致物業糾紛的增多且難以處理。業主和物業管理之間本是一種市場契約關系，業主委托物業公司進行小區管理是理所當然，但二者的關系常常因物業公司的雄厚財力和組織優勢而出現錯位，有的物業公司或多收費少服務，或以押金、罰款等不正當手段強制業主服從管理，甚至有物業公司出現雇兇或發動保安毆打業主的事件，從而激化了小區矛盾。

3.政府相關部門監管不到位及一些行政人員的腐敗行為。在房地產市場不完善、法律制度缺失的現實背景下，許多房地產開發企業或物業公司與房地產行政主管部門有著非常密切的關系，相關行政官員的“設租”和“尋租”現象并不罕見，甚至有些地方已經形成了少數主管領導與房地產開發商或物業公司之間的“分利集團”，這種非法利益關聯具有高度的隱秘性和排他性，從而導致社區業主的合法權益頻繁受損。社區業主一般為分子化的個體，集體行動受到諸多客觀因素的制約，他們難以與高度組織化且擁有雄厚財力的“分利集團”相抗衡。同時，傳統的體制慣性及政策法律漏洞，政府相關部門監督不力和管理不善，使業主難以維權。業主在面對侵權時，往往會以體制外的極端方式進行利益訴求的宣泄，尋求媒體與社會的道德聲援成為其維權的重要籌碼和慣常手段。

4.居民委員會自治能力欠缺。居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。由于傳統社區管理體制的束縛及行政權力的擴張，居民委員會還沒有達到可以脫離政府支持而獨立存在的自治程度，長期以來它實際上扮演了基層政府的“腿”和“代理人”的角色，在發揮社區自治組織功能方面存在固有的缺陷。而住宅房產利益的一致性和關聯性使擁有住房所有權的業主日益成為現代社區的真正主體，業主的社區自治要求日漸強勁，呼吁建立業主委員會甚至業主聯合會的訴求也開始顯現，這使得具備一定行政色彩的居民委員會與具備較強自治特征的業主委員會之間的矛盾比較普遍。

5.業主委員會運作不規范以及工作人員失職、瀆職行為。在現階段，業主委員會法律地位不明確，相關管理制度尚未健全，業主缺乏對業主委員會的制度性約束力。在現實運作中，業主委員會工作由于成員的兼職性質、一些委員缺乏公益心和管理素質欠缺而難以有效開展。加之一些業主委員會成員失職、瀆職，濫用職權，業主很難通過業主委員會的組織化渠道來表達和實現利益，因此部分業主只好尋求通過維權方式來謀求其權益。

6.社區業主維權是業主權利意識與民主觀念逐步覺醒并轉化為現實行動的過程。一方面，隨著住房商品化和市場化改革的推行，住房產權制度發生了深刻變化。業主與房地產開發商及物業公司之間表現出一種市場交易關系，住宅商品房開始成為社區業主的一種重要私有財產形式，居民住房利益來源日益市場化和商品化，業主群體逐漸成為社區的重要主體。另一方面，更為深刻的變化發軔于基層社會形態和社區管理模式的嬗變過程之中，傳統計劃體制中的“單位社區”正在向“商品房社區”全面轉型。與傳統計劃體制下的集權式單位管理體制相異，商品房社區在根本上是由擁有私有房產權的業主自由聚居而成，由于利益的一致性和同構性以及住宅區固有的集聚特點，業主一般對社區公共問題持有相同或相似的看法和觀點，并開始具備一定的集體行動能力，這將在根本上對傳統的、高度行政化的社區管理模式起到解構和弱化作用。

7.商品房社區的出現在導致城市基層社會形態發生重要變化的同時，又促使業主群體的權益訴求日益增長。由于業主的房產利益脫離了“單位體制”下的分房機制，主要是依據市場規則、通過契約形式而獲得，因此他們對關乎切身利益的社區問題一般比較關心，集體行動的形式也相對自主和自由。對大多數業主而言，房產可能是傾其所有甚至透支未來而得到的最大一宗財產，因此，業主有著較強烈的維護權益的訴求。加之社區是居民日常生活的主要場所，良好的居住環境是居民的共同心愿，由此謀求相應的社區自治權力亦為必然之勢。維權事件的不斷涌現恰也反映出業主權益訴求日益增長、主動參與社區公共事務管理的現實邏輯。

四、應對舉措：基層黨和政府的角色定位與社區治理機制創新

面對一些基層政府在處理社區業主維權事件時的缺位、越位或錯位現象，有必要合理界定基層黨和政府的角色定位，明晰利益各方在社區治理中的職責，實行多元主體共同參與的民主管理，推行國家與社會合作互動的網絡型治理，從執政理念、價值準則、吸納機制、治理體制、權力配置、治理網絡等諸方面進行理論創新和制度轉換，以減少和化解社區矛盾，理性應對業主維權的現實挑戰。

1.加強對行政權力的制約和限制，切實提高行政行為的自主性，避免公共權威遭受削弱。一方面，政府相關部門要真正樹立“以人為本”的執政理念，尊重和保護業主的合法房產權益，以維護公共利益為根本職責，嚴格依照相關法律法規，鏟除具有極端自利性、封閉性和排外性的房地產商分利集團，避免政府相關部門自身由于一些行政官員的腐敗行為而被糾纏于房產和物業糾紛的經濟利益矛盾之中。另一方面，應進一步規范房地產開發和交易市場，深化改革現行住房制度和社區管理體制，以中立者的立場公正協調各方主體的利益關系，建立業主自治與物業公司專業服務相結合的合作型物業管理體制，規范業主委員會的有序發展。

2.公共權力機關應按照授權而不必躬親的行為準則，將主要精力集中在制訂公正規則、保障法律法規的有效實施上。業主維護和爭取的一般是房屋所有權、良好的物業服務以及住宅區內公共物業形式的所有權和使用權等合法權益，這屬于房地產交易和物業管理活動中的民事法律關系，業主追求社區自治權在很大程度上也是對上述經濟權利的一種捍衛和確認。因此政府應以“掌舵”為基本準則、遵循“健全治理”、“有效治理”的行為規范，通過多方參與、相互討論的形式制訂為各方利益主體所普遍認同的法律制度，修改和完善《物業管理條例》、《物權法》中不盡健全的相關條款，提高財產保護和社區治理方面的立法質量并加強執法力度，鼓勵利益各方通過民事調解和司法程序等手段解決彼此矛盾，將各種訴求納入到現行體制范圍內進行有序釋放。對那些沒有廣泛社會影響、不屬于政府職責范圍內的社區事務、不涉及公共利益的純經濟性事務，應避免以行政規制方式處理，更不宜采取行政措施進行強制性干預。

3.樹立服務意識，通過提供優質的社區公共產品以滿足業主的多元利益需求，構建商議式的博弈平臺，理性協調社區中各方利益主體之間的復雜關系。現階段，住房已經成為大多數城市家庭最主要的財產形式，也是人們投資置業和積累財富的重要選擇，業主對住宅房產的使用、維護、保值和增值有了較高層次的服務需求，對小區內公共空間、共用設施設備、居住環境、社區秩序等方面也提出了更高要求，業主的顧客意識和主人翁精神日益提高。因此，地方政府應適應業主的新需求和變化了的社區治理環境，以服務理念為指引規范房地產市場，制定公平公正的市場競爭規則，加強招投標的制度建設和科學管理，嚴格房地產業和物業管理領域的行業監管，營造有序的市場交易和競爭環境，供應優質的制度產品，明晰房地產開發商、物業公司與業主之間的完全契約關系，從源頭上減少房產和物業糾紛的發生，并以此為契機積極培育公務人員的服務意識，扎實推進服務型政府建設。

4.切實改革傳統的、高度行政化的社區管理體制，在完善業主委員會和居民委員會自治制度的基礎上，加強多元利益主體共同參與的社區多元治理。一是要規范業主委員會有序發展。業主委員會是伴隨住宅商品化改革而出現的一種新型組織，其生成基礎是業主對物業的所有權。目前，由于法律地位模糊、社區自治制度滯后、資金短缺等原因，業主委員會發展舉步維艱，因此有必要從法律上明確業主委員會的訴訟主體資格，從制度建設、管理體制、選舉方式、資金來源、業主監督、人員素質諸方面加強業主委員會的組織建設，增強其自治功能，以承載街道辦事處和居民委員會所退出的具體社區事務，提高業主委員會對房地產開發商和物業公司的監督水平和民事訴訟能力。二是要切實提高居民委員會的自治能力。強化居民委員會“自我管理、自我教育、自我服務”的法定功能，在制度、程序和操作方面確保居民可以通過真正的直接選舉產生居民委員會主任和委員，充分發揮居民委員會在參與社區公共事務決策、社區管理工作監督以及反映社情民意等方面的積極作用。居民委員會定期召開社區議事會議，充分發揮其議事和監督功能，參與議事的成員可以主要由各小區居民推薦的、擁有較強公信力的熱心人士或社區精英組成，議事成員針對社區內的公共事務進行經常性的溝通與協調。三是構建多元主體共同參與的社區治理體系。有步驟地推行“議行分設”改革，相對分離社區治理中的議事與執行職能，由政府聘用專職的社區工作者組成社區事務工作站，具體負責社區的日常行政工作，將基層政府的一些行政事務及居民委員會的一些決議交由社區工作站來完成，理順政府與社區工作站、居民委員會之間的關系，加強居民委員會與業主委員會在社區治理中的主體地位。同時，要加強基層黨和政府對社區各方民意的吸納與整合，發揮基層人大機關及人大代表在社區治理中的代議作用，全面建構業主、業主委員會、居民委員會、物業公司、街道辦事處、房產行政部門、民政部門及基層黨組織之間的多元化

的網絡型治理體系。

注釋

①胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2007年，第30頁。

②胡媛：《物業糾紛升級調查》，《法律與生活》2005年第21期。

③丁軍：《北京市物業管理現存問題及解決途徑》，《城市問題》2006年第1期。

④參見唐娟、鄒樹彬：《2003年深圳競選實錄》，西北大學出版社，2003年，第245頁；鄒樹彬：《2003年北京市區縣人大代表競選實錄》，西北大學出版社，2004年，第1頁。

⑤張磊：《業主維權運動：產生原因及動員機制——對北京市幾個小區個案的考查》，《社會學研究》2005年第6期。

責任編輯：海 玉