我國經濟開發區補貼法律問題研究

尹　立　黃海燕

摘 要：我國經濟開發區現行補貼方式具有專項性和可訴性，極易成為其他WTO成員方反補貼指控的目標。為此，應當在借鑒美國、歐盟、加拿大等一些國家和地區在補貼方式的設定和實施方面的成果經驗的基礎上，制定我國開發區合理的補貼措施，從而既有效發揮補貼對我國開發區企業和經濟整體發展的促進作用，又最大程度地降低或避免我國遭受反補貼指控和調查的可能性。

關鍵詞：補貼；反補貼；禁止性補貼；可訴性補貼；補貼專項性的弱化

中圖分類號：D99 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)03—0090—04

當前，國際反傾銷、反補貼問題是國際貿易領域各國之間引發貿易摩擦和爭端的主要問題之一。自2004年起，我國出口產品已經面臨國外反補貼指控的嚴峻挑戰，一些發達國家針對我國出口產品頻頻發起反補貼調查，并裁定向我國出口商品征收反補貼稅。隨著越來越多的國家對我國完全市場經濟國地位的承認，我國會在反補貼問題上面臨越來越大的挑戰和壓力。①因此，我國應學習和借鑒其他國家的成功經驗，制定出既符合我國實際情況又與WTO多邊規則基本吻合的合理補貼措施和體系。補貼問題覆蓋廣泛，本文僅將研究的重點集中在我國開發區的補貼問題上，希望能對我國開發區的補貼措施如何在WTO貿易框架內尋求更好的調整與改進提供一些參考。

一、WTO多邊貿易體制下補貼的界定和分類

（一）補貼的定義及成立條件

依據WTO《補貼與反補貼措施協議》（《SCM協議》）第一條，補貼是指一成員方政府或任何公共機構提供的財政資助以及任何形式的收入或價格支持，并由此給予對方某種利益。從這一定義中，可以歸納出《SCM協議》所規制的補貼的成立必須具備三個重要條件：1）提供了某種財政資助；2）此資助是由成員方政府或公共機構提供的；3）由于提供此種財政資助而授予了某種利益。根據《SCM協議》第一條的規定，屬于政府或公共機構提供的財政資助方式主要包括：1）政府的行為涉及某項直接的資金轉移（即贈與、貸款和資產的投入），潛在的資金或債務的直接轉移（如貸款擔保）；2）放棄或未征收在其他情況下應征收的政府稅收（如稅收抵免之類的財政鼓勵）②；3）政府提供除一般基礎設施外的貨物或服務，或購買貨物；4）政府向一籌資機構付款，或委托、指示一私營機構履行以上1）至3）列舉的一種或多種通常應屬于政府的職能，且此種做法與政府通常采用的做法并無實質差別；5）構成《關稅與貿易總協定1994》第16條意義上的任何形式的收入或價格支持；6）政府授予的其他優惠。

（二）補貼的專項性

補貼的專向性是《SCM協議》中的重要概念之一，因為根據《SCM協議》第一條第二款的規定，只有專向性補貼即給予特定企業、特定產業或特定地區的補貼才受《SCM協議》多邊紀律的制約。根據《SCM協議》第二條的規定，所謂補貼的專向性（specificity），是指成員方政府有選擇、有差別而非普遍性地對某一個企業、產業或一組企業、產業提供財政補貼?！禨CM協議》對補貼的專向性規定了四種認定標準：1）法律上的專向性，即成員方在其法律、法規中明確規定將某項補貼授予特定企業。2）事實上的專向性，即有些補貼

收稿日期：2009—03—21

作者簡介：尹立，女，中國人民大學法學院教授，博士生導師。

黃海燕，女，上海張江集團有限公司招商中心副主任，法學碩士。

可能并不具有法律上的專向性，但其實際運用情況表明其具有事實上的專向性。強調事實上的專向性標準可以防止某些政府故意隱藏一些補貼（這些補貼在措辭上好像符合普遍性要求，實質上卻是專向性的），以規避反補貼規則的適用。3）地理上的專向性，指政府僅僅對其領土內特定地理區域內的某些企業實施財政補貼。4）擬制上的專向性，即禁止性補貼，指與出口實績或使用國產投入相聯系的補貼。③

（三）補貼的分類

在WTO法律框架下，《關稅與貿易總協定1994》第六條和《SCM協議》為WTO各成員方政府提供了一個關于評價補貼的衡量標準。該標準混合采用貿易扭曲學派和貿易損害學派的觀點，明確將補貼方式分為禁止性補貼、可訴性補貼和不可訴補貼三大類。1）禁止性補貼，指WTO禁止各成員方政府使用和實施的補貼。根據《SCM協議》第三條第一款的規定，除《農業協議》中已有規定者外，禁止性補貼包括出口補貼④和進口替代補貼⑤。2）可申訴補貼，指除WTO農產品協議有關條款規定的農產品補貼外，可能會對其他成員方的利益造成損害的補貼。該類補貼在一定范圍內被允許實施，但往往要根據其實施效果才能判定其是否符合WTO規則。如果因實施該類補貼而對其他成員方造成嚴重損害，則允許受損害方采取反補貼措施并訴諸WTO爭議解決機構解決。3）不可申訴補貼，即允許WTO成員方實施的補貼。《SCM協議》規定了兩種不可申訴補貼：一種是不具有專向性的補貼，即那些不是向特定某個企業、某個產業提供，而是具有普遍性、所有企業或產業都能獲得的補貼。另一種是一國政府對科研、落后地區及環保的補貼。值得指出的是，根據《SCM協議》第31條，不可訴補貼的分類僅在建立WTO的協議生效之日起五年內適用，而期滿后委員會并未達成延期適用的決定，于是，該分類最終以默認方式于1999年12月31日失效，不可訴補貼中的各種補貼方式被歸入可訴性補貼。但是根據談判文件，各成員方并未一致同意終止該分類的效力，相反，各方的共同點是同意適用該分類，爭點在于“繼續適用現有條款”還是“適用修改后的條款”，因此，不可訴補貼有可能被“激活”。同時，鑒于不可訴補貼的實施對技術進步、人權保護、環境保護等全球問題的解決具有重大意義，并幾乎沒有遭到反補貼調查的先例，因此該類補貼在實踐中仍然可以看做是WTO規則允許的補貼。

二、我國目前開發區補貼措施的現狀分析

多年來，我國政府不同程度地運用了各類補貼措施來扶持本國產業的成長，尤其是在各類經濟技術開發區、高科技園區采取了大力扶持企業發展的經濟補貼措施，促進了我國開發區經濟和產業的快速發展。正因為各類補貼政策的實施，近年來我國一些產業如集成電路產業、電子信息技術產業和出口產品在國際市場上占據了越來越重要的地位。但與此同時也應當看到，我國經濟技術開發區、高科技園區目前維持和實施的一些補貼方式包括法律上的補貼和事實上的補貼與WTO多邊框架下的補貼規則存在一定程度的沖突，而一些發達國家已經瞄準我國補貼的動向，意在關鍵時刻對我國企業實施反補貼措施。在當前全球經濟危機的情勢之下，我國一些開發區補貼措施更有可能受到其他WTO成員方的反補貼指控。整體而言，我國開發區內的現行補貼方式主要有以下三類：

（一）一些對出口企業或出口產品的優惠補貼有禁止性補貼之嫌

多年來，我國開發區對出口產品或企業特別是先進技術型企業和出口導向型企業的企業所得稅、流轉環節稅以及產品成本或費用上提供補貼，而其中有些是屬于WTO反補貼協議所禁止的補貼。例如，僅與出口實績掛鉤的補貼。在我國開發區內企業出口產品的產值達到當年總產值70%以上的，經稅務機關核定，減按10%的稅率征收所得稅。⑥由于這個措施特別針對“出口導向型”企業，與出口實績相聯系，因而具有明顯的專向性，屬于禁止性補貼。再如，出口信貸補貼。我國將軟件出口納入中國進出口銀行的業務范圍，使其享受優惠利率的信貸支持，國家出口信用保險機構還為其提供出口信用保險。⑦根據該政策，政府將為軟件出口企業提供優惠利率的信貸支持，該優惠利率與市場利率相比往往低于企業的融資成本，因而有禁止性補貼之嫌。

（二）一些產業性優惠補貼明顯具有專項性和可訴性

我國開發區內對特定高新技術企業、集成電路企業、軟件企業等特定產業實施產業性財政補貼，如對高新技術企業從事技術轉讓、技術開發業務和與之相關的技術咨詢、技術服務業務取得的收入免征營業稅⑧。這些補貼措施僅針對“高新技術企業”，因而具有明顯的專向性。并且，這些補貼措施的實施針對重點軟件企業，參與了企業的投資行為和產品商業化及國際化，將對WTO其他成員方軟件企業的發展和競爭產生不利影響，可能會因此遭到指控。

（三）專項性配套支持補貼

我國開發區內典型的配套支持補貼措施有：貸款貼息措施、市政配套補貼措施、土地價格補貼措施。例如，浦東新區政府印發的《“十一五”期間張江高科技園區財政扶持經濟發展的暫行辦法》中政府僅針對特定的企業給予貸款利息補貼，該項補貼的實施使受補貼企業的融資成本大大低于市場資金成本。在市政配套補貼方面，浦東新區對于新建的集成電路芯片生產項目，自認定之日起三年內，免收購置生產經營用房的交易手續費和產權登記費，免收該項目所需的自來水增容費、煤氣增容費等。⑨

整體上看，由于我國目前仍屬于發展中國家，所以對出口導向型企業和外資企業給予了較多的補貼支持。另外，我國大多數補貼措施都以直接支持企業的發展（包括產業化和商品化）為主，而在技術平臺和基礎設施方面的支持政策相對較少且形式單一。我國補貼措施的另一個特點是，政策制定和實施的主體非常多且層次參差不齊，補貼主體包括中央政府、各級地方政府以及各地公共機構，導致重復政策多。

三、一些國家補貼方式的實踐與經驗

雖然補貼在一些情況下可能產生對國際貿易的扭曲作用，但世界各國為了實現對本國經濟和產業的保護，仍在實施著大量補貼政策和措施。從《SCM協議》生效至2007年6月30日，全球共發起成功的反補貼調查案件117件，但從有關補貼貿易爭端的研究來看，一個非常值得關注和研究的現象是：我們發現其中主要的反補貼調查發起成員方是美國、歐盟、加拿大，而以上國家或經濟體遭受的反補貼調查案件卻較少，可見這些國家或經濟體在其補貼措施方式的設定方面存在一定的成功經驗值得我們研究和借鑒。

（一）美國的競爭性補貼措施

美國是目前世界上發起反補貼調查最多（占世界反補貼調查案件數量的40%）的國家，但它僅遭受一例成功的反補貼調查，為此，有必要對美國的現行補貼方式進行分析，以期借鑒。總體來講，美國補貼措施具有如下特征：美國對于各具體行業的基礎科研、產學研合作、技術升級、基礎設施、研發機構等方面的發展給予和提供了大量事實上的補貼，具體做法包括：美國政府通過設立強大的國家實驗室和基金會的方式促進了一批重要新興產業的形成和發展；美國還專門設立有一項“高科技計劃”（The Advanced Technology Program，簡稱ATP），主要用以推動高科技產業的發展，但特別值得指出的是，該補貼計劃建立有嚴格競爭機制，以甄別最有潛力和競爭的項目予以扶持。同時，對于誰能參與高科技計劃沒有法定的限制，實踐中美國的科技和工業部門都曾經參與過高科技計劃。⑩美國這種補貼方式明顯具有兩個優點：第一，使補貼項目盡量貼近于不可訴補貼；第二，通過公開的競爭機制盡量擴大補貼對象的行業范圍和地區廣度，以模糊和弱化補貼的專向性。為了發展可更新能源技術以促進可更新能源技術的接受和使用，美國還實施了可更新能源計劃（Renewable Energy Resources）。同其他美國補貼項目類似，此項補貼對所有合格的私營單位平等開放，要想取得該項補貼必須在競爭性程序中勝出。該補貼計劃具有的另一精彩之處在于：該補貼方式雖屬于行業專向性補貼，但美國將該補貼設于大多數國家都設定補貼的能源行業，這樣一來，由于很難確定美國能源補貼所產生的特定不利影響，因此實踐中無法裁定該補貼的存在。

（二）歐盟成員國的非專向工業補貼措施

歐盟整體及各成員國事實上對其企業采取了繁多而系統化的工業補貼，為了促進經濟組織內部各企業的公平競爭，歐盟在補貼方式的設定上尤其注重非專向性補貼。例如，匈牙利政府通過“中小企業稅收減免項目”鼓勵自然人對中小企業進行投資，通過“中小企業稅收優惠政策”對中小企業使用銀行貸款進行融資的行為予以鼓勵。(11)奧地利為了平等促進國內外貿易流動，特設定了市場開拓促進計劃（Promotion of Market Exploration）。(12)該計劃雖然屬于補貼，但因其面對和促進的是所有中小企業的國內外貿易市場開拓，并非僅針對某些中小企業和國外市場開拓，因此屬于非專向性補貼。此外，歐盟還提供給中小企業涉及農業及鄉村商業、研究發展等相當多元化的補貼，試圖通過涉及面廣泛的中小企業微量補貼來協調行業之間、區域之間的經濟差距，實現補貼政策的方向指導作用和財政杠桿作用，模糊或弱化其工業補貼專向性特性。

（三）加拿大的普遍性創新研發補貼措施

加拿大為了推動其大西洋地區的研發活動及商業化能力，針對研究、發展和創新活動實施了一項維持10年的大西洋地區創新基金（The Atlantic Innovation Fund，簡稱AIF）(13)。該項基金雖然具有地區專向性補貼特點，但由于WTO反補貼協議規制的補貼行為主要是向企業等盈利性機構授予補貼，WTO成員國發起的反補貼調查也主要針對他國受補貼企業搶占本國市場份額的行為，因此，這類補貼方式并未違反WTO反補貼規則，并不會對其他WTO成員方產生不利影響。此外，加拿大聯邦政府與其各省之間還簽訂有西部地區經濟伙伴關系協定（Western Economic Partnership Agreements，簡稱WEPAs）(14)，該措施具有兩個特點：一方面，將援助授予社區、高等院校、研究機構等非盈利性組織，而非授予企業；另一方面，援助涉及工業發展的方方面面，包括電信、山地開發等重點經濟發展活動，因此，這種補貼是一種整體性、全方位工業補貼方式，既能實現國家的政策傾斜目標，又不會遭受其他國家

的反補貼調查。

四、制定我國開發區合理的補貼措施的建議

通過以上對一些國家和地區補貼措施的特點和實踐的分析研究，我們認為，其中有些實踐經驗是值得我國借鑒的?？梢钥紤]從以下三個方面對我國經濟開發區內現行的補貼政策和措施進行必要的調整：

（一）注重利用可申訴性補貼方式，并控制可申訴性補貼的力度和范圍

可申訴性補貼是WTO允許各成員方維持和實施的補貼措施，但其要求該補貼的實施必須保持在一定限度內，即不得因此對其他成員方的相同產業造成實質性損害?；诖耍覈梢岳靡恍￤TO允許的可申訴性補貼方式，合理支持開發區內的企業和經濟發展，從而帶動全國經濟的發展。實踐中有操作性的可申訴補貼有：政府對某項產品實行不超過從價總額5%的補貼；對某項產業實行小額補貼以彌補經營性虧損；為促進某個大企業長期發展，避免產生嚴重社會問題而提供一次性補貼；等等。在可申訴性補貼措施制定和實施過程中，我國政府必須注意把握有關補貼的形式和限度。國家應當特別加強對企業基礎性研究的資助，如制定企業研發活動所得稅優惠政策等，這些政策應對內外資企業統一適用。對科研單位和大專院校服務于各行業的技術成果轉讓、技術培訓、技術咨詢和技術服務所取得的技術性服務收入應繼續免征所得稅，以促進科研院所的基礎性研究；還可以通過改進一些補貼的形式，達到促進企業發展的良好效果。例如，政府股本投入這一補貼形式可更多地用于有發展潛力的創業企業，通過對其初創期的股本投入，解決企業啟動資金或初期發展時期資金的來源問題，增強企業的競爭力，使企業獲得事實上有效的支持。

（二）通過引進競爭機制來弱化補貼的專項性

我國的開發區尤其是高科技園區將以培育自主創新型企業為主要任務，因此必須加大力度發展中高端產業，制定更多合理的政策支持企業研發，提升產業能級，提高出口產品的技術含量。在補貼實施過程中，我國開發區應當借鑒其他國家的成功經驗，引進公開、公平的競爭機制，盡量擴大開發區內補貼對象企業的數量和行業范圍，以此來模糊或弱化補貼的專向性。在改進高科技企業補貼方面，我國開發區目前對于創新型企業或創新性項目存在不同程度的工業補貼，如高科技開發區中的高科技企業的優惠所得稅、國家開發銀行對高科技企業的軟貸款和新設高科技企業所得稅減免。我國可以借鑒美國“高科技計劃”的成功經驗，對此類企業的補貼進行必要的調整?？梢詫W習美國和加拿大設立創新基金的經驗，將基金統一使用于高科技科研項目中的人事成本、研究基礎設施成本支出等，并注意取消補貼中的企業和行業限制，使補貼向所有具有高科技因素的工業和行業開放，引入競爭性機制，使補貼成為普遍性補貼并用于那些在科技創新和成果商業化前景方面最有資格的項目。

（三）合理利用不可申訴性補貼

從目前實踐來看，我國開發區未能有效地運用不可申訴性補貼方式。而從國際實踐中我們可以看到，不少發達國家和地區對這種補貼的實施力度和規模是非常大的。我國經濟開發區可以通過合理設定和實施不可訴性補貼的方式來達到推動開發區企業和整體經濟發展的目的?？梢钥紤]從以下三個方面來著手：第一，加強基礎研發平臺及公共服務設施的投入。在開發區的政策支持中，應將更多的科技基金投入到公共技術平臺及服務平臺的建設、基礎研發中心（如集成電路研發中心、生物醫藥研發平臺等）的發展、研發基礎設施（如通訊基礎設施、軟件平臺等）的開發建設等方面。這一類補貼有利于增強我國開發區的整體科研水平，也不具有“專向性”特征，因此，要花大力氣在這方面進行改善。第二，增加各類環保投資及補貼投入?？梢酝ㄟ^地區政府財政補貼的方式，支持“環保能源”類科技企業如太陽能電池、水循環等相關企業的發展。這類支持不能直接用于對企業的經營性補貼，可參考美國、德國等地區政府的做法，對最終用戶給予財政返還等方面的優惠，這一做法不僅對地區環保起到重要作用，而且有利于新能源產業的普及，同時也在一定程度上幫助此類企業解決了新能源發展初期比傳統能源成本高的困難。在開發區內，政府還可根據實際情況和公共設施的性質來興建環保設施如中央污水處理站、中央廢氣處理廠等，這些集中性公共設施的建設既可減輕企業的負擔，增強企業在國際上的競爭能力，又能控制和保護當地的投資環境。第三，將出口企業的直接補貼逐漸轉換為更多的針對軟性環節的支持和扶持。例如，在鼓勵出口產品的措施方面，政府應取消那些直接針對出口行為和結果的補貼措施，轉而考慮向企業提供更多的軟性環節的補貼和支持。這方面可以借鑒其他國家或地區政府的做法，大力幫助企業拓展海外市場，通過各類展銷會、洽談會等營銷手段來促進企業與國外合作者的交流與合作。

我國目前正處于經濟發展和產業升級的關鍵階段，很多重點產業尤其是高技術含量的產業將成為我國參與新一輪國際競爭的武器，我國強大的工業基礎和日趨完善的產業鏈將使“中國創造”的產品在國際市場上具有較強的競爭力?；诖?，我們必須仔細研究如何在產業和企業聚集的核心區尤其是各類開發區內，在《SCM協議》允許的范圍內，針對內外資企業的特性、各類產業發展的需求、不同形態企業的特點等，制定和完善有效的經濟和產業補貼政策和措施。

注釋

①我國過去一直被認為是非市場經濟國，而一些國家根據其國內反補貼立法是不針對非市場經濟國家發起反補貼調查的，因此，盡管我國事實上存在著不少出口補貼問題，但過去很少遭遇西方國家針對我國發起的反補貼指控。

②依照GATT1994第16條和《SCM協議》附件一和附件三的規定，對一出口產品免征其同類產品供國內消費時所負擔的關稅和國內稅，或免除此類關稅或國內稅的數量不超過增加的數量，不得為一種補貼。

③盛建明：《關于WTO補貼與反補貼協議下補貼與損害之辨析》，《國際貿易問題》2000年第12期。

④出口補貼是指在法律上或事實上僅按照出口實績（export performance）或將其作為多種條件之一而提供的有條件補貼。

⑤進口替代補貼是指在法律上或事實上僅將使用本國產品以替代進口或將其作為多種條件之一而提供的有條件補貼。

⑥參見國家稅務總局1991年頒布的《國家高新技術產業開發區稅收政策的規定》第五條。

⑦參見國務院印發的《鼓勵軟件產業和集成電路產業發展的若干政策》第12條。

⑧參見財政部、國家稅務總局關于貫徹落實《中共中央國務院關于加強技術創新發展高科技實現產業化決定》的有關規定。

⑨參見上海市人民政府印發的《關于本市鼓勵軟件產業和集成電路產業發展的若干政策規定的通知》第22條。

⑩New and full notification pursuant to article XVI:1 of the GATT 1994 and article 25 of SCM（G/SCM/N/123/USA）,15 November 2007.p45—47.

(11)New and full notification pursuant to article XVI:1 of the GATT 1994 and article 25 of SCM（G/SCM/N/155/EEC/Add.12），23 November 2007.

(12)New and full notification pursuant to article XVI:1 of the GATT 1994 and article 25 of SCM (G/SCM/N/155/EEC/Add.1)，22 November 2007.p12—13.

(13)(14)New and full notification pursuant to article XVI:1 of the GATT 1994 and article 25 of SCM (G/SCM/N/155/CAN, 11 October 2007.p15、17—18.

責任編輯：鄧 林