彭陽縣農村集體土地權利登記發證中存在的問題及對策

高應霞

摘要闡述了彭陽縣農村集體土地權利登記發證情況，指出了其存在的主要問題，并提出了加快彭陽縣農村集體土地權利登記發證工作的對策。

關鍵詞農村集體土地權利；登記發證；問題；對策；寧夏彭陽

中圖分類號F301.22

文獻標識碼A

文章編號1007－5739(2009)16－0374－02

土地制度是農村的基礎制度，它不僅對土地資源配置及其效率具有重大影響，而且對農村社會穩定和社會公平正義具有重大影響。改革開放以來。我國在明確界定和保護農民土地權利上取得巨大進展，市場機制在土地資源配置中發揮著越來越重要的作用。國家對耕地的保護政策和措施不斷強化，政府對土地利用的調控能力不斷提高，土地的法律框架也逐步完善。從貫徹落實科學發展觀以及構建新型工農關系、城鄉關系的要求看，農村土地制度還需要進一步改革和完善。

黨的十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干問題的決定》提出。“按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。”這為今后推進農村土地制度改革指明了方向。必須按照《決定》要求，以切實保護耕地和切實保障農民土地權益為目標，繼續推進農村土地制度改革。2008年7月，國土資源部發布了《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》，要求各地力爭在2009年底前，基本完成全國宅基地使用權登記發證。宅基地與承包土地、林地一起構成我國農民最重要的生產生活資料，涉及農村居民最基本的土地權益。

1彭陽縣農村集體土地權利登記發證情況

農村集體土地所有權和使用權(含宅基地使用權)登記發證是依法保護農村集體土地合法權益的重要措施，是加強農村集體土地管理的重要手段。也是集體土地權利制度改革和土地統一登記的重要基礎和保障。

到目前為止，彭陽縣應發集體土地所有證165本，累計發放165本，發證率為100％應發集體土地使用證(含宅基地使用證)52743本，累計發放19937本，發證率為37.5％，低于全區發證率67.5％的平均水平。

2存在的主要問題

2.1已發證手續不健全，存在隱患多。滿足不了信息化建設的要求

在已發放的集體土地所有證中，由于1993年彭陽縣應用的第1次土地詳查紙質資料，技術手段落后，圖紙縮放誤差較大，界限標示不清，即使有權屬界限糾紛也不能作為有效的法律依據，因此沒有真正起到集體土地所有證的作用。

在已發放的宅基地使用證中，全縣雖有19937本的總量，但真正經過審批，有完善的地籍檔案資料的僅有5060本。1998～2001年間彭陽縣組織各鄉鎮為舊宅基地登記發證14877本，但大多數宅基地使用證由鄉鎮政府發到村委會，再由村組干部填發，一方面并未完善地籍資料。不能達到集體土地登記公開查詢和出現土地權屬爭議調處的要求；另一方面移位、錯發現象突出，時常引發土地權屬矛盾。

2.2村莊規劃、管理滯后，缺乏剛性約束。只登記備案、不發證的宅基地數量較大

許多村莊“只見新房、不見新村”，“只見新村、不見新貌”，農村居民點布局分散，沒有形成集中布局的勢態。農民根據自己喜好，自行零散建設，建設無序，往往呈“線性擴張”，公路、村內道路建到哪里，新房就建到哪里，臨路臨街搭建生產性、經營性用房比較普遍。

2.3使用功能差，土地浪費大

農民建房往往是一套院落，院外配套牛棚、廁所、打谷場；有些住宅圈大院，但院內往往種菜園；部分住宅還要單獨修路。占地面積往往在800m²左右，嚴重超出現行宅基地審批標準，因此土地資源浪費較大。在登記發證過程中無法準確界定宅基地范圍，為準確登記帶來困難。

2.4違法用地突出，為登記發證工作增加了難度

由于20世紀70～80年代我國人口出生高峰帶來近年來的結婚高峰，農民成家分家現象呈明顯上升趨勢，使本來短缺的宅基地指標顯得更加不能滿足需要。用地申請得不到及時審批，造成違法建房現象十分普遍，為處理和發證增加了難度。

2.5宅基地的市場流轉面臨體制性障礙，隱形交易、產權糾紛較多

與發達地區相比，彭陽縣受經濟發展相對落后、城市化推進進程相對緩慢的影響，宅基地隱形交易引起產權糾紛的問題，雖不十分突出，但并不鮮見。由于農村宅基地流轉法律、法規的滯后，一方面大量宅基地私下流轉，擾亂了土地市場的正常秩序；男一方面，農村宅基地隱形市場交易加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，增加了土地管理的難度。

2.6農村集體土地產權登記人員、設備、經費等問題突出

農村土地產權管理涉及到權屬調查、地籍測量、土地登記、信息化建設等工作。由于農村集體土地登記政策性強、技術要求高，對登記人員的素質要求較高；農村土地點多、面廣、數量大，需要的人員相對較多。但由于工作經費無法保證、設備陳舊、人員少且素質不高、缺乏登記信息管理系統等，影響了農村土地產權管理工作的正常開展。

3對策

十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干問題的決定》發布后，在國內外引起廣泛反響。《決定》是指導當前和今后一個時期推進農村改革發展的行動綱領。而土地制度改革創新是《決定》的一大亮點，土地問題是“三農”問題的核心，應準確把握《決定》的有關精神實質，加強農村土地產權制度建設，明晰土地權屬，以加快集體土地登記發證步伐。

3.1分清類別、嚴格政策、區別對待。確保登記發證工作順利開展

一是在公路兩側建筑控制區內修建宅基地的問題。根據《寧夏回族自治區公路兩側建筑控制區管理辦法》的有關規定，對未經批準擅自占用公路兩側建筑控制區范圍內土地修建住宅的，不予登記發證；因歷史原因形成的，應當根據本地經濟發展、公路建設以及交通安全的需要。制定計劃，分批遷出；搬遷確有困難的，應當制定措施，在不影響公路暢通、公路環境和行車安全的前提下。對該類性質的宅基地登記發證，但同時要加強監管力度，今后不得在公路兩側建筑控制區范圍內翻建、擴建。二是在耕地內已經建成住宅的問題。對于符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃的，按照法律、法規規定的程序。經補辦用地批準手續后進行登記發證；對于不符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃的零星宅基地，只統計備案，不予登記發證。三是嚴格執行宅基地面積標準。對宅基地超占面積的，在辦理登記時按下列情況處理：①1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前，農村村民建房占用的宅基地，《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的。可以按現有實際使用面積進行登記；②1982年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年《中華人民共和國土地管理法》實施時止，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的(彭陽縣水地266.67m²、早地400.00m²、山地533.33m²)，超過部分按當時

國家和地方有關規定處理后。可以按實際使用面積進行登記；③1987年《中華人民共和國土地管理法》實施后，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，按照實際批準面積進行登記，其面積超過彭陽縣規定標準的，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建政府依法實施規劃重新建設時，按有關規定作出處理。并按照自治區規定的面積標準重新進行登記。四是已經取得集體土地使用證。但至今閑置的宅基地問題。對已取得集體土地使用證，但已滿2年未建房的宅基地，由集體經濟組織收回土地使用權，并報縣人民政府批準，注銷其土地登記。農戶再申請宅基地建房時，重新依照審批程序批準，待房屋建成并實地檢查合格屆，按照有關規定登記發證。五是宅基地轉讓問題。對于已經發生轉讓且受讓人在本村有戶口的，按照1戶只能擁有1處宅基地的法律規定，可以進行登記發證。對于已經發生轉讓但在本村無戶口的，只統計備案，不予登記發證。六是城鎮居民在農村購買、建造住宅的問題。按照國土資源部《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》(國土資發[2008]146號)文件規定，對城鎮居民在農村購買和違法建造的宅基地，只統計備案，不予登記發證。七是國有土地與集體土地權屬不清時宅基地的發證問題。因行政區劃調整等原因形成的國有土地所有權與集體土地所有權區分不清時，要嚴格按照土地確權的有關規定，在依法確定土地所有權的性質后，再進行宅基地使用權的登記發證。嚴禁在國有土地上頒發集體土地使用證和在集體土地上頒發國有土地使用證。

3.2明確要求，穩步推進，按時完成農村集體土地登記發證工作任務

要在2009年8月底前，完成農村宅基地使用權摸底登記工作，完成農村集體土地所有權摸底登記。在登記時，分清需要補辦手續、備案、直接發證等情況造冊；對需要補辦手續的，分戶填寫《農民宅基地登記發證審批表》一式3份，加注鄉村隊意見：對1990年以后通過審批發證的只登記造冊；對1999～2001年間補發宅基證的，要核實宅基證與宅基地現狀是否一致，一致的補充登記地籍資料，不一致的要收回宅基證重新發放；對需備案的注明原因。

3.3加強培訓，抓好地籍管理隊伍建設

要培養和建立一支擁有較高理論水平和業務能力的土地產權管理隊伍，使之全面勝任土地產權管理的各項業務工作。開辟培訓渠道，加大培訓力度，提高業務人員的技術水平，使之熟練掌握土地產權管理法律、法規，精通各項業務。

3.4增加投入，保障經費。加快集體±地地籍管理信息系統建設

要加大對農村集體土地產權登記和地籍調查資金的投入，建立和加快農村集體土地產權地籍管理信息系統建設。研究和制定彭陽縣農村集體土地地籍管理信息系統建設的技術方案；選擇確定適合彭陽縣條件的系統軟件，為全縣開展農村集體土地登記發證、調查成果統計匯總、實現管理信息共享創造條件。