從臺灣“９２１”地震看民間社會福利機構在災難救援中的角色

陳錦棠

從國外民間組織參與救援經驗得知，人員、經費、組織與政府及其它組織之間的互動關系都會影響到民間組織角色功能的發揮。本章從緊急救援階段民間社會福利機構的參與中發現，受限于救援階段時間的急迫，多數組織在角色扮演上屬于急難性質為多，但是此階段卻匯集了日后重建階段所需資源。包括專業與志愿服務人員的投入與大量的民間捐款。

一、民間社會福利機在緊急救援階段的角色

臺灣“921”地震災難發生之后，到底有多少的民間組織參與，其實并沒有確切的統計數字。薛承泰，鄭麗珍等的調查報告中指出，當時至少有153個組織投入，除了搜救團體之外，就以宗教團體與社會福利機構參與的數量最多，雖然約有六成的組織僅投入救災行動至該年的十月底就停止，但是各類型的組織參與救援行動，其規模卻是過去所未見。而民間組織在這段時間所提供的服務包含有緊急救援、實物捐贈、交通運送、心理重建、經濟補助、安置照顧、醫療處理、建造與捐贈組合屋等，約有四成的組織動用機具設備及派遣車輛投入救援的工作。事實上這項調查也與研究者訪談的結果相吻合，但是我們也發現受訪的機構，不單只是執行急難救助的協助而已，更扮演不同的角色如政策呼吁、部署長期重建的資源與架構、協助政府部門作需求調查等，讓不同的組織在緊急救援階段能依自己專長發揮不同的角色。

(一)急難救助角色

在“921”地震災難發生之際，多數社會福利機構立即地投入救災工作。當災民一無所有并飽受驚嚇之際，社福機構這種急難救助、陪伴與關懷的角色，最能撫平災民的傷痛。

進駐鹿谷之后，我們一戶戶地拜訪居民給予他們心靈安慰與精神支持、民生物資提供、處理居住的問題、搶救受傷人員、與臺大醫療團辦理義診、協助居民就醫、經費補助等。

(二)政策呼吁的角色

“921”地震災害全體華人感同深受，從災后的數小時到救援工作展開的一個月內，大量的物資與捐款涌入災區。中華聯合勸募協會(以下簡稱聯勸)基于長期對臺灣社會福利機構的了解，與豐富的募款經驗，針對政府部門與民眾提出政策性呼吁，期望政府部門能做災難處理的動員中心與資源管理中心，并能確實地掌握民間捐功資源。

面對這場百年的大地震，就連政府部門的整合協調機制也面臨癱瘓，更遑論缺乏資源的民間組織，但是在訪談民間社福機構的過程中，還是可窺見少數幾個機構的領導者在緊急救援階段的運作策略十分明確，如中華兒童暨家庭扶助基金會(CCF)與臺灣世界展望會就是一例，他們在緊急救援階段時就已開始醞釀扮演長期重建者的角色。

(三)預備扮演長期重建者角色

“921”震災發生之后，CCF執行長立即召開主管會議及臨時董事會議，研擬幾項救援計劃，包括所有的震災統籌處理以及專款專用的原則，立即動員所有的員工及志工全力投入災區救援，對受災的家庭發放慰助金。除此之外，還宣布未來的中長程的計劃，規劃家扶中心未來持續提供經濟補助給失親兒童及家庭、執行心理重建方案、在重建區設立服務據點與增設服務網絡、提供員工進行災后相關專業知能訓練。在遠程計劃工作重點，包括發展心理治療模式、建立服務網絡、持續培植專業工作的能力、建立防災工作體系等。由CCF的經驗顯示，組織能在緊急救援階段建構重建計劃，取決于組織平時所累積豐沛的資源與專業實力。

素有國際賑災及參與災難管理經驗的臺灣世界展望會(世展會)，當“921”發生之際，其副會長兼社工處長黃正雄，基于平時對于社會工作的了解，提出幾項工作重點，包括：持續三年每月提供災區6,500名兒童經濟補助；建筑700戶組合屋收容災民，及提供建材給災民從事住宅重建，補助在地震中倒塌的教會建筑物經費；規劃未來長期投入災區災民心靈重建的工作，及培養災區學校從事心理治療師資。

(四)從事需求調查的角色

在災難發生之后，衛生署委托伊甸社會福利基金會針對災區重傷者進行一項需求評估的調查。這項調查在委托的過程當中讓社福機構檢視未來應提供的服務模式。這類需求調查在災難發生之際需要立即地進行，事實上從訪談過程中有參與救災經驗的機構表示，政府部門應在災難發生之際，立即進行全面性的普查，盡量避免由單一的機構進行研究調查，除了可以避免研究資源重復浪費之外，也是在避免災區的民眾與機構受到干擾。伊甸的主任在焦點團體作團會上指出災區災民反應，飽受重復填表格之苦：

由此次的經驗可以學到，當重大災難發生之際，政府部門應與民間組織一同參與需求調查，除了便于整合研究結果，將有助于日后重建方向規劃上的一致性。

由于緊急救援階段，時間短暫，多數社福機構提供的服務集中于物資的發放、短期安置、醫療照顧等急難式救助行為，當然也有機構從事政策倡導的工作，呼吁要監督捐款的流向，及協助政府部門從事需求調查，包括提出重建的策略，都是重建工作的前置作業，也是在醞釀扮演重建者的角色，事實上就機構的立場，也是在此期考慮后續的重建資源能讓機構持續參與多久。

二、民間社會福利機在重建階段的角色

重建階段不若緊急救援階段時間短暫，它的時間點多半是從災后的三個月起迄至五年之間，在短期的重建階段著重在硬件的復原工作：長期性的重建工作在于以小區總體營造的計劃，讓災區的人員在生活上能夠獨立。民間社福機構也是主要提供軟件重建工作服務者，舉凡心靈輔導、振興經濟、提供災民就業等工作，都需要結合重建區的政府與民間志愿團體的力量。共同的合作。

本節論述民間社福機構參與重建工作，從訪談資料中歸納出臺灣民間社福機構參與重建工作的本土經驗：再者分析在重建階段民間組織之間的互動關系，從中指出組織之間不能合作的原因，而在重建初期是有其零星的合作模式正在發酵，雖然規模不大，卻也是建立組織之間合作的機會：最后值得一提就是921社福聯盟的運作，它是“921”震災發生以來比較具雛型社福聯盟模式。

(一)災民需求提供者角色

從“921”發生以來，多數人對于重建的定義擺在硬件建筑及空間和產業的重建，但是社會工作的重建卻是針對人群，尤其是弱勢族群。對于弱勢族群的范疇也不限定在政府部門所界定的半倒戶或是全倒戶，而是采取廣義的認定，所有受災戶，及區域內原有弱勢族群，如老人、兒童、身心障礙者、原住民等，前者因地震而成為弱勢族群，后者在地震之前原屬弱勢，遇到地震更使得生活條件變得更加不利。所以這二大族群都是災后社會福利機構的主要服務對象。

從受訪機構向聯合勸募協會與“921”震災重建基金會申請重建計劃當中，可以歸納出機構針對不同對象所推出服務方案，如表4－1發現，社會福利機構提供福利

乃以災民需求為主要考慮。

表4-1弱勢族群服務方案

對象服務方案

兒童/心理輔導、安親課輔、托育服務、成長

團體、心理創傷治療

老人/心理輔導、老人送餐服務、居家照顧、

老人送醫服務

婦女/心理輔導、成長團體、就業輔導

青少年/成長團體、休閑輔導

原住民/就業輔導

單親家庭/個案輔導、個案管理、關懷輔導、

成長團體

身心障礙者/居家照顧、日間照顧

資料來源：(聯合勸募協會“921重建補助計劃”，“921”震災重建基金會網站“921災后生活與小區重建123協力項目”，作者自行整理。)

服務的提供除了以災民的需要為主，另外在方案規劃也考慮到小區需求與機構專長。以宗教團體而言，災后一直推動心靈輔導安撫人心：而社福機構也有針對受地震創傷的個案，進行輔導治療，如機構S6的主任表示，唯有借助輔導治療的過程，才能真正協助災后弱勢者的心靈恢復：

從“921”之后我們看到心理創傷這部分，無論是親屬的輔導或是兒童游戲治療，是需要很久時間治療，而且要持續做才有用，所以在“921”中有關兒少的心靈創傷輔導我們是蠻重視的，而且將來這個結構上面會做更大一點。

(二)協助災民就業的角色

從“921”地震發生之后，最令災區居民擔憂的就是經濟問題，所以社會福利機構如何地協助災民恢復重建區的經濟繁榮與就業，就成為刻不容緩的議題。在協助恢復重建區的經濟方面，多半是與地方政府協助災民促銷重建區的農產品有關。或是像佛教法性寶林協會，為了復蘇鹿谷當地采茶產業，辦理茶葉展售會，藉由聯合銷售的方式，帶領外地的人到鹿谷買茶，這也是一種刺激重建區的經濟與消費方法。

災后的失業問題也是社福機構所關心，因此依921震災重建暫行條例第廿四條內容：縣市政府應辦理災民就業服務及職業訓練信息之提供與媒合，協助災民就業，對于婦女及青少年應擬定符合其需求之特別職業訓練及就業輔導方案，災民有工作能力，非因個人意愿失業者，得依規定請領臨時工作津貼。第廿五條內容：各項重建工作，如須雇用人員時，應獎勵優先雇用災民。此法配合勞委會提供災區臨時工作津貼的補助，雖然只有11個月，但是為重建區創造就業機會，也藉此激勵民眾自立，更可以短暫地支持社福機構不足的重建人力。機構S4的執行長強調運用婦女能力與創意生產機構產品，造就婦女就業機會：

我們為了幫當地原住民婦女就業，我們請他們(泰雅族)幫我們設計勵馨娃娃，結果相當好看。雖然因為受到“921”的影響，圣誕節賣得不是很好，但我們看到這市場的可能性，試著請他們做九族的娃娃，我們向勞委會提出申請30個就業機會，讓他們來做勵馨娃娃，到臺北來做營銷。

有的機構從勞委會申請到的臨時工作津貼的機會，運用婦女來從事送餐服務以服務區域內的老人；或是讓婦女來參與兒童安親班的工作。另外也有利用小區的人力來從事老人及身心障礙者居家照顧的工作。

(三)小區重建者角色

宗教團體參與此次災后重建工作不遺余力，譬如佛教團體擅長投入小區工作，他們的住持指出，他們的理念就是永續經營、永續扎根。具體的作法是進駐重建區，在當地設立分站，積極地參與當地的活動與當地組織建立良好的關系，關心當地居民、產業經濟、小區文化。機構S12的副主管發現，機構本身在經歷“921”之后，更能持續扮演小區重建者的角色。

宗教性團體小區工作的最終目的就是帶動小區的繁榮，但從事原住民工作的團隊，將小區重建的目標擺放在教育、訓練及照顧三大目標，照顧兒童及老人，訓練青壯年，教育兒童及青少年，告訴原住民社會未來發展趨勢。例如一位原住民的牧師就指出：

借著“921”災后重建而去連結小區營造的目標，在未來當這些社會工作人員離開的時候，原住民本身也可以繼續地營造小區繁榮的景象。在部落中，地震加深原住民部落生活困境，例如說就業、教育、經濟。我們幾位牧師籌設賽德克部落工作站，然后在部落工作站成立部落同盟，由五個族群來成立，整個工作推到了最后，我們就將工作站交給了在地原住民。目前我們在災區所服務有三方面，教育、訓練、照顧，我們目前有照顧老人及兒童，也教育兒童及年輕人，告訴他們我們臺灣發生了什么事情，今后要朝向怎樣的方向進行。

事實上，小區重建是一個比較巨視觀點的作法，它的意義就是扎根，就如同上述這位原住民牧師的看法，當所有的專業團隊退去的時候，原住民本身還是要繼續營造小區繁榮，相對地，依小區屬性與需求建構的小區，民眾才有熟悉感與認同感。

(四)訊息傳播者的角色

通訊設備的建立能迅速地掌握災情，此次“921”災難發生之后，會立即地引發全國人民共鳴，就是媒體大幅地報導。當邁入重建階段，媒體退出災區之后，災區重建消息開始由地區性報紙肩負起掌握各地重建工作的消息。但是許多地方小區報，在人力不足、經費困窘情形下逐漸凋零。索幸全盟在各地都設有工作站，基于長期關懷重建區的立場，全盟所發起電子報中，有系統地收集各媒體報導及掌握災區各團隊的消息，為災區重建過程保留完整的記錄。

“全盟長期接觸駐地團隊，保存最完整的簡報、地方小區報、出版品。在經濟不景氣情況下，可扮演社會公益的媒介(HEDIA)。”(引自陳惠琪訪問全盟謝國興執行長訪談稿)

事實上全盟是針對所有災區團體作訊息的傳播，但是社會福利機構的訊息傳播對象卻是災民，社福機構掌握政府社政部門的福利措施及攸關災民權益各項補償辦法。民間社福機構的社工員藉由家訪過程傳遞訊息給災民，讓災民在忙于重建家園過程中，也不會忽略自身權益。甚至日后民間社福機構承接縣政府的生活重建中心，也將中心定位成為災民在小區獲取訊息的傳播站。

三、重建工作未來的發展趨勢

從上述民間社福機構所扮演的角色，可以歸納出未來社福機構在重建區的發展方向，包括以小區為取向的扎根計劃、機構轉型為在地組織、持續專業扶植與深根等。

(一)小區取向的扎根計劃

有心投入小區工作的團體都知道，若要持續性扎根，應主動參與地方的事務，與地方建立良好的互動關系，互動久了，小區居民自然會將組織視為小區的一份子。如宗教團體所言，將小區視為一個家在經營，讓組織與小區之間的關系更密不可分，如此組織就很容易在小區中扎根。

再者，也有一種類似慈濟“小區志工”的發展脈絡正在重建區蘊釀，就是以各鄉鎮為單位，建立綜合型服務中心，從點到線的連結以建立一個大面向的救助網絡。這種網絡有二項功能，平時具有預防發展的功能，是小區的信息與支持站，災難發生時，可以就近結合形成援助的力量。這種以小區為取向的防災救援系統，也從小區工作著手，逐步地建立未來的救助網絡，因此從此次重建經驗可以發現小區取向將是未來延續的重點。

(二)機構本地化趨勢

在整個重建過程中，宗教團體在地化是最明確的例子，因為宗教性的團體有它的使命托付，加上連結在地教會及政府部門經費補助，這些團體持續留在重建區的心愿十分明顯。此外重建初期宗教團體承接政府部門最多生活重建中心，因此未來持續運用小區工作的手法，轉化為在地的組織將是指日可待。當然，也有不依賴政府資源的宗教團體，譬如一家佛教團體也在當地成立小區服務中心，就是為了長久在該地發展。

(三)專業深根與扶植

從聯勸這兩年來補助社福機構申請“921”重建計劃的經費中發現，提供長期性服務計劃經費的機構太少，機構仍以辦理活動或是單一方案推動及專業人員的訓練為主。使得聯勸擔憂的是這些社福機構為重建區留下什么?從理想分析，重建階段是外來團體逐漸消長的時期，也是在地組織逐漸掘起的時機，如何讓外來團體在退出重建區之前留下專業，或是協助在地組織發展專業能力以延續日后的重建工作?因此聯勸才有“攜手計劃”與“專業培植人力”的構思，目的在于讓組織之間藉由專業分享扶植弱勢機構成長，讓組織之間基于誠信原則，建立起雙方合作的機制。