新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給歷史演進(jìn)研究

計(jì)　寧　李　欣

摘要：我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)開展了3年多的時(shí)間，國(guó)家高度重視新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生的效應(yīng)和取得的成果。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的體系當(dāng)中，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是保證新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)，因此，文章對(duì)新中國(guó)成立以來的農(nóng)村公共產(chǎn)品的發(fā)展過程、存在問題及原因進(jìn)行分析，探索性地提出了我國(guó)在新農(nóng)村建設(shè)背景下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品；籌資渠道；政績(jī)觀

一、我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的發(fā)展過程

新中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度伴隨著農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家農(nóng)業(yè)政策調(diào)整等相關(guān)制度安排的改變，經(jīng)歷了多次變遷。第1階段：人民公社時(shí)期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給時(shí)期；第2階段：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（稅費(fèi)改革前）時(shí)期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給時(shí)期；第3階段：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（稅費(fèi)改革后）時(shí)期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給時(shí)期。

（一）人民公社時(shí)期農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給

人民公社時(shí)期，廣大人民懷著對(duì)黨的無(wú)比信任和對(duì)社會(huì)主義的美好愿望，以極大的熱情投身到社會(huì)主義建設(shè)中。農(nóng)村的公共產(chǎn)品主要由集體提供，國(guó)家僅給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

人民公社時(shí)期農(nóng)村社區(qū)必需的公共產(chǎn)品需求并不會(huì)隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)戰(zhàn)略的制定而減少，特定的歷史背景決定了特定的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。通過表1可以看出，農(nóng)村公共產(chǎn)品問題的解決被放在了非政府主體之上，即通過集體經(jīng)濟(jì)供給。

（二）確立家庭承包責(zé)任制到稅費(fèi)改革前農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給

20世紀(jì)70年代末期，我國(guó)從農(nóng)村開始進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，普遍推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下的全是自己的”是家庭承包責(zé)任制時(shí)期分配關(guān)系的形象描述。“交夠國(guó)家的”主要是指農(nóng)業(yè)稅。“留足集體的”主要包括5項(xiàng)“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和3項(xiàng)“村提留”。其中5項(xiàng)“統(tǒng)籌”包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練和交通等5項(xiàng)公共事業(yè)所需費(fèi)用；3項(xiàng)“村提留”，即公積金、公益金和管理費(fèi)。公積金用于農(nóng)田水利基本建設(shè)、購(gòu)置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)、興辦集體企業(yè)等。公益金用于“五保戶”供養(yǎng)、對(duì)特別困難戶的補(bǔ)助以及其他集體福利事業(yè)支出。管理費(fèi)用于干部報(bào)酬和管理開支。

（三）稅費(fèi)改革至今農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給

農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消了統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，改革了村提留征收使用辦法。稅費(fèi)改革中直至取消農(nóng)業(yè)稅后減少的農(nóng)業(yè)稅額通過上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助。村內(nèi)興辦農(nóng)田水利建設(shè)、修建村級(jí)道路、改水等集體生產(chǎn)公益性事業(yè)，采取“一事一議”的辦法，通過村民民主表決的方式來解決。稅費(fèi)改革雖然在很大程度上限制了地方政府以公共產(chǎn)品集資的名義向農(nóng)民收取費(fèi)用的權(quán)力，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為減輕，但一系列配套改革措施未能及時(shí)跟進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍出現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)困難的局面，公共產(chǎn)品提供的能力大大下降了。

2006年，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)全面取消了農(nóng)業(yè)稅，我國(guó)農(nóng)村改革進(jìn)入了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革階段。公共財(cái)政如何有效覆蓋農(nóng)村，成為當(dāng)前一個(gè)迫切需要研究解決的問題

二、目前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題

（一）供給總量嚴(yán)重不足

農(nóng)村公共產(chǎn)品種類繁多，既包括有形的產(chǎn)品，也包括無(wú)形的服務(wù)。本文選取了具有代表性的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀加以分析。

1、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系在我國(guó)農(nóng)業(yè)過去的發(fā)展中發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。但是，現(xiàn)在很多地區(qū)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣系統(tǒng)長(zhǎng)時(shí)間處于“有錢養(yǎng)兵、沒錢打仗”的尷尬境地。根據(jù)中科院農(nóng)業(yè)政策研究中心對(duì)全國(guó)7個(gè)省28個(gè)縣334個(gè)專業(yè)農(nóng)技站1245位農(nóng)技人員進(jìn)行的調(diào)查，約有23%的農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)的事業(yè)費(fèi)除人員工資外還略有剩余，42%左右的農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)除人員工資外基本沒有事業(yè)費(fèi)，其余35%的農(nóng)技推廣人員的工資尚不能按時(shí)發(fā)放。特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)民還主要是依靠長(zhǎng)輩們的言傳身教來獲得技術(shù)，大部分農(nóng)民沒有受過系統(tǒng)的、正規(guī)的農(nóng)業(yè)技術(shù)教育和職業(yè)培訓(xùn)。

2、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)今農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施大部分是人民公社時(shí)期建立的，大量的村道路坑坑洼洼，無(wú)人維修；水利設(shè)施日益老化，年久失修，很多設(shè)施空置，不能發(fā)揮防洪抗旱的作用。根據(jù)文啟湘等人的數(shù)據(jù)，全國(guó)僅1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有供水站，83%的村不通自來水，13%的村不通公路，53%的村不通電話，93%的村接收的電視信號(hào)相當(dāng)微弱，207個(gè)縣無(wú)公共圖書館，67.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有文化站。

3、農(nóng)村義務(wù)教育。據(jù)某機(jī)構(gòu)對(duì)174個(gè)地市和縣教育局長(zhǎng)的問卷調(diào)查結(jié)果，超過50%的農(nóng)村中小學(xué)“基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)難以保證”，有58%的農(nóng)村學(xué)校危房改造經(jīng)費(fèi)無(wú)法落實(shí)，超過40%的小學(xué)仍然使用危房，超過30%的農(nóng)村小學(xué)“粉筆論支有限發(fā)放”，接近40%的農(nóng)村小學(xué)“交不起電費(fèi)、有電不敢開電燈”，而缺少課桌板凳等基本教學(xué)設(shè)施的小學(xué)也接近40%。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡，效率低下

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給本來就數(shù)量有限，就是這有限的公共產(chǎn)品大部分不是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的需求，而是來自社區(qū)外部自上而下的行政指令，甚至是為了滿足地方各級(jí)政府部門的決策者的政績(jī)和利益的需要。決策者的行為特征主要表現(xiàn)為：熱衷于投資一些見效快、易出政績(jī)的短期公共項(xiàng)目，如各類達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)、小康工程等；熱衷于投資新建公共項(xiàng)目，而不愿投資維修存量公共項(xiàng)目；熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品，而不愿提供農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)發(fā)展等“軟”公共產(chǎn)品；重視“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的提供，輕視“純公共產(chǎn)品”的提供。

（三）城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距不斷拉大

由于城市居民的公共產(chǎn)品供給主要由中央和城市政府提供，城市居民可以享受到低廉優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給條件遠(yuǎn)低于城市的狀況下，還要為享用這些公共產(chǎn)品交費(fèi)。一邊是城市政府在城市經(jīng)營(yíng)、改善投資環(huán)境的激勵(lì)下為民辦實(shí)事，迅速地提高城市的公共產(chǎn)品供給水平，使城市的公共產(chǎn)品供給“錦上添花”，讓市民獲得更多、更好的物質(zhì)利益和精神享受；一邊卻是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平與城市極為懸殊的態(tài)勢(shì)，農(nóng)民要為增加的大多數(shù)公共產(chǎn)品供給全部或部分“埋單”。這種供給主體的差異和政策待遇的不同，直接造成了城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給水平的巨大差異。

三、解決我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的對(duì)策

（一）改變不合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策，縮小城鄉(xiāng)差距

1、改變公共產(chǎn)品“重城輕鄉(xiāng)”的政策傾向，賦予農(nóng)民平等的國(guó)民待遇。根據(jù)公共產(chǎn)品供給理論，提供公共產(chǎn)品是各級(jí)政府義不容辭的責(zé)任。無(wú)論是城市居民還是農(nóng)民，都是我國(guó)公民，理應(yīng)享有同等的國(guó)民待遇。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中還存在許多矛盾和問題，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍較薄弱，農(nóng)民增收困難。財(cái)政必須站在全局的高度，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，把解決“三農(nóng)”問題放在突出位置予以大力支持，并從思想觀念上實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”：由過去的農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變；要調(diào)整公共財(cái)政資源的分配格局，逐步實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村并向農(nóng)村傾斜。

2、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體要從以農(nóng)民為主轉(zhuǎn)向以政府為主。市場(chǎng)失靈和對(duì)公平問題的考慮是政府在公共服務(wù)領(lǐng)域介入的主要理由。作為公共服務(wù)供給的干預(yù)者，政府必須著眼于全體公民、全部社區(qū)，而不是僅僅把目光放在更容易被關(guān)注到的城市居民和城市地區(qū)。農(nóng)村居民與城市居民一樣擁有相同的發(fā)展權(quán)和生存權(quán)，政府應(yīng)該承擔(dān)起農(nóng)村社區(qū)最起碼的公共產(chǎn)品供給，把公共產(chǎn)品真正地、公平地分配到城市和農(nóng)村。基于農(nóng)村當(dāng)前公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)該把公共資源分配的重點(diǎn)放在農(nóng)村。

（二）構(gòu)建職責(zé)明確、權(quán)責(zé)對(duì)等、多元投入的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系

1、規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，科學(xué)界定各級(jí)政府公共支出責(zé)任。對(duì)于不同類型的公共產(chǎn)品，政府承擔(dān)著不同程度和性質(zhì)的供給責(zé)任。為此，我們應(yīng)該規(guī)范中央和地方政府的職能和權(quán)限，科學(xué)界定各級(jí)政府公共支出責(zé)任。對(duì)純公共產(chǎn)品，中央、省級(jí)政府要負(fù)起完全責(zé)任；對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療乃至自來水供應(yīng)，中央、省級(jí)政府要對(duì)貧困地區(qū)的供給負(fù)起責(zé)任。

2、注重市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，引進(jìn)多元化的投資主體。在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公益事業(yè)的發(fā)展形式不是單一的，運(yùn)行機(jī)制也不是一樣的。所以，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中，要充分發(fā)揮各類市場(chǎng)主體和社會(huì)組織的作用，對(duì)能夠?qū)嵭惺袌?chǎng)運(yùn)作的公共服務(wù)，應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。應(yīng)充分調(diào)動(dòng)各類主體投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性；對(duì)于外部效應(yīng)小、內(nèi)部效應(yīng)大、在性質(zhì)上接近私人產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)以市場(chǎng)提供的方式為主，也可以通過村民“一事一議”的辦法來承擔(dān)。

（三）構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的相關(guān)機(jī)制

1、暢通農(nóng)民表達(dá)渠道，建立準(zhǔn)確反映農(nóng)民需求的表述機(jī)制。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給理應(yīng)反映農(nóng)民的真實(shí)偏好。但當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制面臨的主要問題就是農(nóng)民的需求得不到表達(dá)。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，忽視廣大農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的不同需求，必然難以達(dá)到理想的效果。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，必須暢通農(nóng)民的表達(dá)渠道，建立一種能夠準(zhǔn)確反映農(nóng)民需求的表述機(jī)制。尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿，鼓勵(lì)農(nóng)民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的制定與執(zhí)行過程中，這是保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的前提條件。

2、構(gòu)建自上而下與自下而上相結(jié)合的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行的自上而下的決策機(jī)制，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足與供給過剩并存的結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象，農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有的公共產(chǎn)品評(píng)價(jià)普遍不高。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策既不能由政府包辦代替，也不能完全由農(nóng)民說了算。而應(yīng)該是政府在充分聽取農(nóng)民合理的建議和意見并在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定切實(shí)可行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策方案，通過腳踏實(shí)地的工作贏得絕大多數(shù)農(nóng)民的支持，形成政府與農(nóng)民的智力疊加，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，即構(gòu)建自上而下與自下而上相結(jié)合的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制。

（四）完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的監(jiān)督約束機(jī)制，提高公共資金使用效率

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共資金的使用效率普遍不高，公共資源浪費(fèi)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，造成了我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的諸多問題。要提高我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率，就要完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的監(jiān)督約束機(jī)制，提高公共資金使用效率。要建立完善的農(nóng)村基層政府財(cái)政體制和規(guī)范的村級(jí)財(cái)務(wù)制度，實(shí)行財(cái)務(wù)公開。要加強(qiáng)公共資金使用情況的管理與監(jiān)督，增加公共資源使用的透明度，公共資金的使用情況要定期向村民公開，接受村民監(jiān)督。

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＊本文為2007年度鄭州航院青年基金項(xiàng)目：社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究。課題編號(hào)：1028-3022。