鎮江市農村基層民主建設進程中實施“兩公開”的思考

徐 光

[摘 要]近年來,鎮江市在試點的基礎上全面推進了農村基層組織的“兩公開”制度,這一舉措,在基層群眾中產生了廣泛而又積極的影響,總結其基本經驗并對存在的問題和今后的努力方向作一分析,將對理論探索和實踐推進有所助益。

[關鍵詞]農村 基層民主 建設 兩公開 思考

作者簡介:徐光(1960-),男,江蘇儀征人,中共鎮江市委黨校教授、碩士,主要研究方向為行政學和政治學。

近年來,鎮江市在試點的基礎上全面推進了農村基層組織的“兩公開”制度,這一舉措,在基層群眾中產生了廣泛影響,黨務公開、政務公開,權力公開透明運行,資源公正優化配置也成為基層社會所關注的熱點。

一、鎮江市農村基層民主建設進程中實施“兩公開”的主要內容及成效

所謂“兩公開”,即黨務公開和政務公開。農村基層黨組織、村委會,是我國農村基層的基本組織和核心權威系統,掌控著基層民眾需要的信息資源、物質資源、政策資源以及民主資源,在農村的黨的支委會和村民委員會還有較強的行政性的現實社會環境下,實現黨務公開和政務公開,對于解決農村社會中實存的諸多矛盾和發展中的種種難題,對于理順各種社會各系,化解各種復雜糾紛,對于激發農民在新農村建設中的主體性的力量,對于如何形成鄉鎮基層政權的良治與村民自治的有效銜接,都具有十分重要的理論意義和實踐意義。黨務公開,就是要將基層黨組織的工作目標、工作規劃、工作重點、工作步驟、重大事項向黨員公開、向社會公開、向民眾公開,以便接受黨員、社會、民眾的監督。村務公開,就是要將村委會的關于農村經濟社會的發展目標、工作重點、資金使用、土地出讓、以及涉及農民利益的所有事務向村民公開,進行科學決策、民主管理、強化監督。

(一)界定工作標準,創新工作方式。

為保障農村基層組織的黨務公開和政務公開工作的順利實施,鎮江市委、市政府要求農村基層組織必須首先完成如下基本工作。一是清理審核農村基層組織所管轄的基本事務、所擁有的主要權力、所承載的基本職能。這是推進農村基層組織黨務公開、政務公開科學運行的基礎。重點弄清基層組織到底有沒有公共權力、有多少公共權力,如果還有公共權力的存在,那么,就要解決權力行使中的職能不清、界限不明的問題,就要解決涉及農民利益的權力如何公開、透明、科學行使的問題。依照相關法律法規和政策規定,采取由上級指導,基層組織自行進行全面排查和梳理,在經基層黨政組織集體研究討論確認后,上報上級領導機關和部門。二是編制農村基層組織黨務公開、政務公開目錄。對經上級審核、確認的組織權力、基本事務、基本職能,分類進行登記,編制職權、事務、職能目錄,逐項列明實施依據、公開形式、公開范圍、公開時限、收費依據和標準以及承辦部門或人員等。除依法受到保護的機密、商業秘密和個人隱私外,基層組織的黨務、政務,都要公開。三是制定公布流程圖。對基層組織的每一項權力、每一項事務或職能,都要依照有關規定和運作程序繪制并公布流程圖,依次注明行使條件、承辦崗位、辦理時限、監督制約環節、相對人權利、投訴舉報途徑和方式等內容。四是實行動態公開。圍繞基層民眾切身利益的熱點問題和人、財、物、事管理,主動或依要求公開運作過程的情況,實行動態運行和全程監督的結合。

(二)打造公開平臺,豐富公開載體。為真正實現基層組織的黨務公開和政務公開,鎮江市委、市政府強調抓好公開的載體和形式,擴大權力、事務、職能公開透明的知情面,確保基層群眾都能通過適當的形式了解自己所關心的資訊。一是發揮傳統載體的作用。建立和規范各類公開欄,并通過發放辦事指南、明白卡、信息手冊等向基層和社會公開相關信息。二是充分利用現代通訊技術創新運行方式,有條件的地方建立信息資料庫。三是把黨務公開、政務公開和基層組織的服務活動有機結合,基層組織服務到那里,信息公開就跟到那里。

(三)健全公開制度,保障工作到位。為確保基層組織“兩公開”規范有序、長期有效的開展下去,一方面加強了“兩公開”的相關制度建設,另一方面建立和完善了基層群眾對“兩公開”的訴求回應機制。鎮江市委、市政府先后對基層組織實現“兩公開”制定了相關文件,鄉鎮黨委和政府制訂了實施細則,各基層組織就如何搞好本組織的黨務公開、政務公開研究制訂了具體措施。同時,把“兩公開”運行情況納入黨風廉政建設責任制考核和民主評議的范圍,健全了考核評議制度,合理確定考評內容和相應分值,量化考評標準,完善考評辦法,健全了責任追究辦法,形成了有效的基層組織“兩公開”運行保障機制。

通過近年來的積極實踐,鎮江市農村基層組織摸索出了多種形式的黨務公開和政務公開的運行方式、方法,基層單位使黨務、政務在陽光下運行,取得了較為明顯的成效。

首先,黨務公開、政務公開有效解決了長期以來基層存在的信息不對稱問題,進一步密切了黨群關系、干群關系。近年來,國家和上級黨政機關出臺了一系列惠民、利民、養民的方針政策,如何更好地發揮政策資源優勢,使之落到實處,化解由于政策不透明、資源被截留所引發的社會矛盾,“兩公開”無疑是一劑特別有效的良方。它使基層的公共事務真切地置于群眾和社會的監督之下,切實保障了黨員、群眾的知情權、參與權和監督權等民主權利,使黨員、群眾對黨內事務、基層政務有了更多的了解和參與,加強了群眾對村黨支部和村干部的監督,形成了黨員、干部、群眾人人謀發展、議發展、求發展的良好氛圍。

其次,“兩公開”拓寬了群眾民主管理、民主參與、民主監督渠道,為實現基層自治奠定了良好的社會基礎。黨務、政務公開使黨支部工作和村委會的工作面向群眾,也置于群眾的監督下。能廣開渠道聽取群眾的合理化意見、建議,吸取群眾的智慧,使各項工作開展具有了更廣泛的群眾基礎,也具有了更多的合理性、科學性。增強了基層活力,培育了民主環境,訓練了民主能力,養成了民主傳統。從而有利于實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。是基層群眾自治機制充滿活力的重要保障。

最后,“兩公開”促進了處置基層黨務、政務的公平性、公正性、科學性的加強,有利于形成基層社會和諧有序、富有生機的社會關系。實行黨務公開,推行黨員發展、干部推薦、先進評比等方面的事前公示,促使基層黨組織及其成員從黨心、民心、公心出發,公正議事處事,改變了過去一人說了算,民主不夠,容易出現偏差的現象。政務公開,使關系民眾生活的基層事務,在群眾積極參與的前提下,逐步形成共識,維護了政務決策的公正性、公平性。基層“兩公開”是基層民主的重要載體和基本形式,就基層而言,民生是民主的出發點和落腳點,是基層民主的重要維度,抓住了這個關鍵環節,就能培育基層民主的熱情和積極性,不斷塑造民主的秩序性和規則性,從而使基層社會的公共決策更加公平、更加合理、更為科學,進一步增強基層黨政組織的合法性基礎。

二、鎮江市農村基層民主建設進程中實施“兩公開”的意義

扎實有效地穩步推進基層黨政組織的黨務公開和政務公開,是鎮江市深化基層民主政治建設、推進基層自治的一項開創性工作,對于今后更好地培植民主根基,養成對公共問題的參與意識,協商意識,在更高的層級,形成更高水平的黨務公開和政務公開,具有重要的示范意義。

(一)試點先行,再全面推廣,歷經了一個由點到面、由淺入深、循序漸進、逐步提高的過程。鎮江市委、市政府按照“先試點、再推開,先實踐、再規范,先普及、再提高”的總體思路,先選擇那些經濟基礎比較好、民主意識強、具有良好協商共治傳統的鄉鎮進行試點。通過試點,工作內容進一步充實,公開機制進一步完善,公開重點進一步明確,推進難點進一步清晰,為以后全面推開積累了素材,積淀了經驗,創造了條件,也為進一步深化“兩公開”提供了來自基層第一線的較為現實的工作路徑。

(二)突出機制、體制創新,為基層民主政治建設的推進和拓展找到了一個突破口。鎮江市委、市政府推進“兩公開”抓住了當前新農村建設的關鍵民生問題,從基層民眾所最關注、最需要的信息資源、物質資源、政策資源以及民主資源的公開入手,不僅靜態的公開組織權力、基本事務、基本職能,而且更注重動態的公開,即公共權力就各種人所共需的各類資源是如何配置、為何如此配置、民眾在資源配置中的“話語權”的配置,進行動態、及時地公開。通過推進基層黨務公開和政務公開,減少和遏制了農村公共事務不透明、農村公共資源配置不公正的現象,也在一定程度上遏制了可能的腐敗,推動了行政管理體制改革和鄉村公共治理的發展。通過基層黨政組織的工作流程的重新優化和創新,加速了農村自治組織的“去官僚化”進程,提高了工作效率和基層組織效能,促進了農村經濟社會的協調發展,進一步實現從管制性政府到服務性政府、從鄉鎮行政權力向行政村剛性延伸到行政權力有邊界、村民自治有空間的歷史轉型。

(三)強化工作重點,為新農村建設、和諧社會構建找到了工作的著力點。基層黨務公開和政務公開,肇因于擴大黨內民主和發展社會民主,有效限制公共權力的邊界,防止可能出現的各類腐敗現象的發生,切實有效地解決現實農村生活中的各類矛盾和社會危機,著力解決農村經濟社會生活中的突出問題。鎮江市的實踐表明,要做好“兩公開”,就必須深入學習和實踐科學發展觀,切實轉變政府職能,真正將工作重點放在解決群眾最關心的基層社會的難點、熱點和焦點問題,解決群眾最迫切需要解決的問題上來。這樣既可以使“兩公開”工作得到最廣大的人民群眾的認同和支持,進而也能激發農民作為新農村建設的主體的創造活力,為和諧社會建設和推進新農村建設提供強有力的動力支持。

三、鎮江市農村基層民主建設進程中實施“兩公開”存在的問題和發展方向

鎮江市基層黨務公開、政務公開的穩步推進,是在我國黨內民主和社會民主不斷加強、政黨領導方式和行政管理體制向與市場經濟相適應的轉型過程中所作的積極探索,是基層政府行政管理與村民自治有效銜接的有益嘗試,同是也是培植“草根民主”、訓練民眾民主能力的重大試驗,經過幾年來的實踐,取得了初步的成果,但仍存在一些值得研究和加以解決的問題。

(一)人治色彩較濃,制度剛性不足。我國公共權力的透明度和公開性,盡管在憲法和黨章中都有體現,也有一些具體的條例或辦法,但總體上來說,缺少足夠的相關的更為具體、可操作的單行的法律法規作為制度支撐,缺少足夠的在程序上的剛性的制度安排,所以,這就使得這項工作缺乏可靠的法律法規依據,具有較大的工作彈性,受人為因素影響較大。這種人為因素主要表現在:一方面,它受制于推進和落實該項工作的領導者的個人權威和影響力,如果缺乏足夠的權威和影響力,工作就常常會落實在紙上、嘴上和橫幅上,看著很熱鬧,氣勢很大,但效果不如人意。另一方面,該項工作還受制于領導者的理論水平、認識水平和創新水平,決定著這項工作的質量、效能和影響力。

(二)底層公開較易,上級公開不夠。在調查中我們發現,農村的村級黨政組織,是中國社會最底層的組織,在各層級組織擁有的資源中,它所占比例最低。組織擁有的資源與組織層級密切相關,層級越高,資源越多。但農村村級黨政組織所需要提供的公共產品和公共服務,卻是種類繁多,供不應求。所以,不僅廣大村民,甚至有些村級黨政組織的領導者,也認為僅僅在村級推進黨務公開、政務公開是遠遠不夠的,還要逐步推進到鄉鎮、縣區,進而在更高層級上推廣,才能使“兩公開”收到良好的效果。這里凸現的困局,表層看,是基層組織能夠公開、值得公開的內容越來越少,但深層看,確是我國現行組織中財權和事權不匹配帶來的矛盾。解決的理路不外兩條:一是事權上收,將村級必須的公共產品和公共服務,交給基層政府鄉鎮來提供;二是財權下放,將完成村級提供公共產品和公共服務所必須的財力下放到村級,這樣村級黨政組織能夠公開的內容將大大增加,“兩公開”的實際意義就會大為凸現。

(三)政治宣傳較多,“干貨”內容不詳。在訪談中我們發現,基層組織公開的內容,政治宣傳的內容比例較大,特別是規劃、藍圖的描繪,可謂是濃彩重筆,扣人心弦。就政務公開來看,也有一些是格式化,形式化的東西,看和不看沒有實質性的區別。用村民的話說:我們要看“干貨”,即與自己利益息息相關的東西。

隨著鎮江市基層黨務公開、政務公開工作的不斷深入,如何就實存的問題加以理性思考和前瞻分析,從而尋找科學、可行的正確路徑,這是“兩公開”有力推進的關鍵所在。

一是解放思想,提高認識。基層組織的“兩公開”推進的進展、狀況如何,在很大程度上取決于主要領導者對這一工作的認識程度,只有領導者充分認識到基層民主對于廣開言路,汲取民智,激發群眾中所蘊涵的巨大的創造能量和充沛的活力,就能夠充分重視這一工作,并且擺上全局工作的重要議事日程。誠然,基層工作千頭萬緒,十分繁雜,事無巨細都不可以“失位”,更不可以“缺位”,謀發展的重擔,尋求又好又快發展的任務可以說比天還大,這是工作的重中之重。但是,在基層組織實行“兩公開”,是為了調動人民群眾的積極性、創造性以及苦干、實干的創業精神,而這又是擺脫危機,共克時艱,推動經濟社會平穩較快發展的重要精神力量。問題的關鍵是兩者如何有機結合,科學結合,使之不是表里關系,而是融合關系。在克服實際社會生活中存在的經濟工作是硬任務、民主政治建設剛性不足的認識問題的基礎上,把經濟發展、社會發展和政治發展的相互協調作為構建和諧社會的重要舉措來抓,把“兩公開”提高到作為激發新農村建設的主體農民的創造性、主動性、積極性的重要載體的高度,傾注更多的精力,增加投入,使之成為中國民主政治建設的基礎性工程的重要環節。當然,我們必須注意的問題是,中國是一個從傳統型社會向現代社會轉型的過程中的社會,既有現代社會的諸多因素,同時又有傳統的歷史遺存,而這種遺存中并不全是精華,有些已不合時宜,有些甚至是糟粕。人的現代化進程中所反映出來的問題,恰好是一個典型的佐證。中國人在推進經濟社會現代化的進程中,本身也面臨一個現代化的問題,而現代人的一個基本特質是在利益表達平臺的完善化和科學化的社會政治生態前提下,利益訴求的理性化,利益表達的合理化、合法化。這就要求我們一方面加大民主的社會政治生態建設,不斷建構公平、透明、平等、完善、簡便的民眾利益訴求的表達平臺,同時要加強公民教育。使公民不僅要有鮮明的權利意識,同時又要有義務意識;不僅要有憲政社會的人權觀念,同時又要有權利的邊界和范圍的觀念;不僅要有權利的正當性合法性的觀念,又要有權利使用的正當性和合法性的觀念,這將對人的理性化的重要方面,即訴求合法化、表達和爭取權益的程序化、規范化起著重要的影響和積極作用,同時也對社會的秩序和穩定將起著重要的影響和積極的作用。據我們的調查發現,有些地方基層組織的領導者,在推進“兩公開”的過程中,存在著一個重要的思想顧慮,這就是怕把民主、民生的胃口吊得太高,會給實際工作帶來巨大的壓力,更怕給當地的穩定帶來負面的影響。這種擔心絕對不是“空穴來風”,更不是“杞人憂天”,而是中國社會政治生態的實存,這就需要我們在公民的培養和教育過程中,在民主、民生推進過程中,注重全面性、科學性和可行性。我們需要的“兩公開”,我們需要的民主,我們需要的民生,是切合中國當下農村經濟、社會、人文、傳統狀況的民主和民生,是具有可操作性、有效性、引導性和可控性的民主和民生。合法、有序、規范,是民主、民生問題解決的題中應有之意,同時,也是其先決的前提條件,只要把這個問題想清楚了,就可以提高我們的預見性,加強基層組織“兩公開”過程中的平穩性和社會協調性,減少可能的風險和波動,就可以有效防范民主推進過程中可能出現的因操作不當而帶來的負面影響。人類民主演進的歷史早就說明了這一點。民主不僅是理性的選擇,更是經濟社會發展的必然。歷史從來就是合規律性和合目的性的統一,民主也不例外。

二是加強基層黨務公開、政務公開的規制建設,在現有的法律規制和黨的規章的條件下,深入發掘和開發法制、政策資源,并且各類規制要相互協調,創造更好的制度基礎,從而解決“兩公開”中人們普遍關注的長期性、持久性的問題,把“兩公開”從慣常的隨組織領導者注意力的轉移而轉移的工作思路中解放出來,一以貫之,常抓不懈。

鎮江市基層組織“兩公開”的實踐,一直是把制度建設作為重要抓手和穩步推進的關鍵環節來進行的,并且取得了重大突破。比如,黨務公開、政務公開責任制;黨務公開、政務公開監督員制度;黨務公開、政務公開檢查考核制度;黨務公開、政務公開資料歸檔制度;黨務公開、政務公開意見收集處理反饋制度;從經驗事實的角度看,正是由于抓住了制度建設這個重點,所以,鎮江市基層組織“兩公開”取得了實實在在的收效。但是,從這些制度的效用來看,并不都是等值的,有些制度效用高,有些制度效用低;有些制度在初創階段效用低,在以后的推進階段效用逐步提高,而另有一些制度在初始階段效用高,而隨著工作不斷推進,效用卻是逐步遞減的,甚至有些制度會逐步變成形式化的東西,喪失了本身應有的制度效用。對制度效用的深入研究,是推進制度建設的當務之急,只有我們認真地對制度效用的科學、理性的分析,才能為制度建設提供科學的指導,避免制度建設的“誤區”和“盲區”,使制度建設走上良性健康的軌道,邁上“良制”的臺階。通過我們對調查后的經驗事實的分析,可以發現,制度效用的高低主要由以下一些影響因素:(1)基層主要領導者關注度。而基層主要領導者關注度又有以下一些影響因子,比如,完成經濟指標的難度,解決民生問題的資金保障程度以及財政供養人員工資福利水平,民主與經濟社會發展的正相關度,等。(2)宏觀制度環境與微觀制度創新的關系。所謂宏觀制度環境是指整個國家層面關于黨務公開、政務公開、信息公開的相關法律、法規和制度安排,所謂微觀制度創新是指基層黨政組織關于黨務公開、政務公開、信息公開的相關規章、制度的創設。它們之間是有著緊密的聯系的,一般而言,宏觀制度環境為微觀制度創新提供宏觀的架構、原則、基礎,而微觀制度創新則會為宏觀規則的優化提供鮮活的經驗。西方國家為實現政務公開陸續制定了一系列相應的法律法規,如《行政程序法》、《政府會議公開法》、《情報自由法》、《行政規章公布法》、《陽光下的政府法》等等。這就為微觀民主提供了合法性基礎和法理依據。也給微觀的制度創新的有效性提供了重要的保障。(3)制度創新與歷史傳統的關系。制度創新必須面對的一個重大挑戰是與人文歷史傳統的關系。這里面的問題是如何解決好“路徑依賴”。 制度必須有適宜的社會政治生態和有利于新制度存活下來的文化土壤,猶如果樹的生長一樣,必須有適宜的空氣、土壤、營養,否則,再好的果樹都不可能存活,更不可能生根、開花、結果。民主的制度創新與此同理。只有我們深入分析制度創新的真實效用并對創新了的制度的效度、信度進行科學研究,積極探索制度有效性的影響因素,從而不斷設計良善的有效的制度,并且在實踐的過程中加以完善,制度創新的效用才會大大強化,制度建設才能不斷取得新的成績。

三是劃定權力和職責邊界,著力解決事權與財權匹配的問題,既有基層鄉鎮政權的良政,又有村民善治,著力解決村級組織“準行政”組織的問題, 形成既生機勃勃又理性有序的基層政治生活、社會生活的良好局面。政治權力具有兩面性,這是政治學的通識。它既可以真正做到為民所有、為民所用,成為完整意義上的公權;又可以名實不符,假公濟私,成為謀取私利的工具,這也就背離了公權的本質。基層黨政組織“兩公開”,究其實質,就是要解決公權力的公共性的問題。防止出現公權力的非公共使用,因此就要解決權力的邊界和范圍問題,根據權力與義務一致性原則,劃定職責范圍,承擔起理應承擔的政治責任和社會責任,把公權力用到正確的方向上。基層組織肯定是有權力的,作為組織也肯定是有資源的,盡管基層組織在中央集權制的國家,屬于組織的底層,擁有的權力和資源是很有限的,但假如有限的權力和資源都不能夠完全用于公共事業,增加屬地民眾的福利,那將會給社會帶來非常有害的結果,這是不言自明的道理,這是其一。根據我們的調查,第二個問題就是:民眾不滿足于基層組織的黨務公開和政務公開,還期盼著黨務和政務公開在更高的層面和組織中進行。因為組織層級是金字塔形的,越高的層級將擁有更多、更大的權力和資源。這不僅因為更高層級的組織其黨務公開、政務公開對下級組織和基層組織有重要的引導和示范效應,更重要的是這一民意的實質是凸顯了基層財力不足與需要提供公共產品和服務能力之間的矛盾。基層組織的財權與事權的適配,就成為基層組織職能轉變的關鍵。基層民主一個突出的問題是解決組織的服務性和服務能力提高。離開了這一基本點,“兩公開”的效能、影響力都會大大降低,也會在一定程度上耗損民眾對基層民主建設的熱情和積極性。最后,基層組織的黨務公開、政務公開,在功能上是一種橋梁和紐帶,它一頭向上連接著鄉鎮政權,是推動鄉鎮政權走上良政的助推器;它另一頭連接著村民自治和社區自治,是村民自治和社區自治的試驗場和訓練基地,民主的技能是需要訓練的,民主的意識是需要培養的,民主的氛圍是需要營造的,傳統是前人的遺存,而當下是現代人的,只有今人大膽開拓,努力實踐,就可預期會為后人留下一個讓后人引以為豪的不同于古人的“新傳統”。