外匯儲備風險管理體系的國際比較及對我國的借鑒

楊 莉

[摘要]本文通過對世界主要國家匯率儲備體系的簡要介紹和比較,給出了我國應如何改善其外匯管理體系的政策建議。

[關鍵詞]外匯儲備 風險管理 國際比較

作者簡介:楊莉(1982.10-),女,漢族,浙江杭州,國際貿易碩士,研究方向為國際貿易、國際金融。

一、外匯儲備風險管理體系的國際比較

根據外匯儲備風險管理體系層次的不同,世界上主要有兩種類型的儲備風險管理體系:多層次的儲備風險管理體系和雙層次的儲備風險管理體系。前者主要為新加坡與挪威等國家采用;后者則主要為美國和日本等國家采用。

(一)新加坡與挪威:多層次的儲備風險管理體系

新加坡和挪威的儲備風險管理體系是由財政部主導或財政部和中央銀行共同主導,由政府所屬的投資管理公司進行積極的外匯儲備管理的多層次的儲備風險管理體系。

1.新加坡的外匯儲備風險管理體系

新加坡的外匯儲備風險管理采取的是財政部主導下的新加坡政府投資公司(GIC)+淡馬錫控股(Temasek)+新加坡金融管理局(MAS)的體制,新加坡實行積極的外匯儲備管理戰略,標志性事件是1981年5月新加坡政府投資公司(GIC)的成立。所謂外匯儲備的積極管理就是在滿足儲備資產必要流動性和安全性的前提下,以多余儲備單獨成立專門的投資機構,拓展儲備投資渠道,延長儲備資產投資期限,以此提高外匯儲備投資收益水平(何帆、陳平,2006)。

20世紀70年代以來,由于新加坡經濟增長強勁、儲蓄率高,以及政府鼓勵節儉的財政政策,新加坡外匯儲備不斷增加。新加坡政府在對經濟前景進行評估之后,確認國際收支平衡將保持長期盈余。為了提高外匯儲備的投資收益、控制外匯儲備的風險,政府決定改變投資政策,減少由新加坡金融管理局投資的低回報的流動性資產,允許外匯儲備和財政儲備投資于長期、高回報的資產。

新加坡金融管理局(MAS)即新加坡的中央銀行,是根據1970年《新加坡金融管理局法》于1971年1月成立的。MAS持有外匯儲備中的貨幣資產,主要用于干預外匯市場和作為發行貨幣的保證。新加坡外匯儲備積極管理的部分,由新加坡政府投資公司和淡馬錫控股負責。1981年5月,新加坡政府投資公司(GIC)成立,它主要負責固定收入證券、房地產和私人股票投資。它的投資是多元化的資產組合,主要追求所管理的外匯儲備保值增值和長期回報。淡馬錫控股是另外一家介入新加坡外匯儲備積極管理的企業,淡馬錫原本負責對新加坡國有企業進行控股管理。從上世紀90年代開始,淡馬錫利用外匯儲備投資于國際金融和高科技產業,至今公司資產市值達到1003億新元。

就外匯儲備積極管理而言,發揮主導作用的是新加坡財政部。GIC與淡馬錫所管理的不僅僅是新加坡的外匯儲備,也包括了新加坡歷年累積的財政儲備(主要由GIC管理)。GIC和淡馬錫都為新加坡財政部全資擁有。

2.挪威的外匯儲備風險管理體系

挪威外匯儲備的風險管理采取的是財政部和挪威央行(以下簡稱NB)聯合主導下的挪威銀行投資管理公司(NBIM)+挪威銀行貨幣政策委員會的市場操作部(NBMP/MO D)體制。挪威也實行外匯儲備積極管理的戰略,挪威是世界第三大石油凈出口國。隨著石油收入的快速增長,挪威于1990年建立了政府石油基金。外匯儲備的積極管理開始被提到議事日程上來。

財政部對石油基金的管理負責,但石油基金的管理運作被委托給挪威銀行。就財政部而言,其責任主要在于制定長期投資策略、確定投資基準、風險控制、評估管理者以及向議會報告基金管理情況。而中央銀行則是按照投資要求具體進行石油基金的投資操作,以獲取盡可能高的回報并控制風險。

成立于1998年的NBIM,是挪威央行下屬的資本管理公司,它的成立奠定了今天挪威外匯儲備積極管理的基本架構。它不介入一般的銀行業務,其主要任務是履行其作為投資管理者的職能,發揮其作為機構投資者的優勢,對外匯儲備進行積極管理。2000年NBIM進行了小規模的指數和加強指數投資。從2001年起,一些組合已經開始投資于股票,2003年開始,又投資于沒有政府擔保的債券,從而使基金資產組合更加多元化,投資的持有期限較以前也有所延長。挪威銀行貨幣政策委員會的市場操作部主要負責外匯儲備的流動性管理與風險管理,其職能類似于中國國家外匯管理局的儲備管理司。

除上述國家外,韓國也建立了財政部+韓國銀行+韓國投資集團,這種多層次的儲備風險管理體系。

(二)美國與日本:雙層次的儲備風險管理體系

美國和日本采取由財政部和中央銀行共同管理外匯儲備的管理體系。

1.美國的外匯儲備風險管理體系

美國的儲備風險管理體系由財政部和美聯儲共同進行,美國的國際金融政策實際上是由美國財政部負責制定的,美聯儲則負責國內貨幣政策的決策及執行。在外匯儲備風險管理上,兩者共同協作,以保持美國國際貨幣和金融政策的連續性與可控性。事實上,從1962年開始,財政部和美聯儲就開始相互協調對外匯市場的干預,具體的干預操作由紐約聯儲銀行實施,它既是美聯儲的重要組成部分,也是美國財政部的代理人。從20世紀70年代后期開始,美國財政部擁有美國一半左右的外匯儲備,而美聯儲掌握著另一半。

美國財政部主要通過外匯平準基金(The Exchange Stabilization Fund)來管理外匯儲備。其管理過程是:首先,早在1934年,美國《黃金儲備法》即規定財政部對ESF的資產有完全的支配權。目前ESF由三種資產構成,包括美元資產、外匯資產和特別提款權,其中外匯部分由紐約聯儲銀行代理,主要用于在紐約外匯市場上投資于外國中央銀行的存款和政府債券。其次,ESF在特殊情況下還可以與美聯儲進行貨幣的互換操作從而獲得更多的可用的美元資產。此時ESF在即期向美聯儲出售外匯,并在遠期按照市場價格買回外匯。最后,ESF所有的操作都要經過美國財政部的許可,因為財政部負責制定和完善美國的國際貨幣和國際金融政策,包括外匯市場的干預政策。此外,美國《外匯穩定基金法》要求財政部每年向總統和國會提交有關ESF的操作做報告,其中還包括財政部審計署對ESF的審計報告。

美聯儲主要通過聯邦公開市場委員會(Federal Open Market Committee)來管理外匯儲備,并與美國財政部保持密切的合作。其管理過程是:首先,美聯儲通過紐約聯儲銀行的聯儲公開市場賬戶經理(The Manager of the System Open Market Account)作為美國財政部和FOMC的代理人,主要在紐約外匯市場上進行外匯儲備的交易。其次,美聯儲對外匯市場的干預操作的范圍和方式隨著國際貨幣體系的變化而變化。這可分為三個階段,第一階段是布雷頓森林體系時期,聯儲更多的是關注黃金市場上美元能否維持平價,而不是外匯市場。第二階段是1971年之后,浮動匯率制度開始形成,美聯儲開始積極干預外匯市場,當時的主要手段是和其它國家央行的貨幣互換的方式。第三階段是1985年《廣場協議》之后,美聯儲對外匯市場的干預很少使用貨幣互換,而是采取直接購買美元或外匯的方式進行。

2.日本的外匯儲備風險管理體系

日本的財務省在外匯風險管理體系中扮演著戰略決策者的角色。日本的儲備風險管理體系由財務省負責,根據日本《外匯及對外貿易法》的規定,財務省為了維持日元匯率的穩定,可以對外匯市場采取各種必要的干預措施。而日本銀行根據《日本銀行法》的規定,作為政府的銀行,在財務相認為有必要采取行動干預外匯市場時,按照財務省的指示,進行實際的外匯干預操作。

日本銀行在外匯管理體系中居于執行者的角色。一旦開始進行對外匯市場的干預,所需資金都從外匯資產特別賬戶劃撥。當需要賣出外匯時,日本銀行主要通過在外匯市場上出售外匯資產特別賬戶中的外匯資產來實現;當需要買進外匯時,所需要的日元資金主要通過發行政府短期證券來籌集。通過大量賣出日元、買進外匯的操作所積累起來的外匯資產又構成了日本的外匯儲備。日本銀行的外匯市場介入操作通常在東京外匯市場上進行,如有必要,日本銀行也可向外國央行提出委托介入的請求,但介入所需金額、外匯對象、介入手段等都仍由財務大臣決定。日本銀行主要通過金融市場局的外匯平衡操作擔當,以及國際局的后援擔當兩個部門來實施外匯市場干預。其中外匯平衡擔當負責外匯市場分析及決策建議,并經財務省批準,而后援擔當則負責在財務省做出決定后,進行實際的外匯交易。

除了美國和日本采取雙層次的外匯儲備的風險管理體系以外,世界上還有許多其它國家和地區也采取同樣的管理體系,如英國、香港等。

二、國際外匯儲備風險管理體系對我國的借鑒

(一)我國現行的外匯儲備管理體系

當前我國已經形成了以外匯儲備管理局和中投公司兩大機構組成的外匯儲備管理框架。其中,外匯儲備管理局主要滿足我國外匯儲備的交易性需求和預防性需求;由中投公司開始對我國外匯儲備盈利性需求進行市場化初探,并實現我國長期的戰略意圖。

外匯儲備管理局很好的保障了我國外匯儲備交易性需求和預防性需求。但通過第四章的適度規模分析,本文發現,當前我國外匯儲備管理局下的外匯儲備除了滿足上述需求外,存在著超額儲備。過多的外匯儲備占用了經濟資源,對宏觀經濟的良好運行產生了很大的消極影響,因此,保持外匯儲備的適度規模對外匯儲備的風險管理意義重大。

國家投資公司順利成立到要有效實現外匯儲備積極管理目標,還需要具備一些必要條件。從國外投資公司有效管理外匯儲備的經驗來看這些條件具體有:一是政府要具備較好的投資管理能力;二是如何控制海外投資的風險。為此,當前中投公司最迫切需要的是內部機制、投資政策、團隊和IT系統的建立。中投公司目前最大的瓶頸是人才,需求那些熟悉國際市場、有國際投資經驗的人。他們應當是國際收購兼并或者股票期貨方面的專家。中投已經意識到這一點,正在全球招募人才,但在中國市場尋找有國際市場操作經驗的人很難,通過國際獵頭公司可望尋覓到意中人。從目前市場情況看,國家投資公司運用外匯儲備資產的范圍可以盡量多元化,包括進行實業投資、能源戰略投資、海外并購、股票債券品投資以及金融衍生品投資等。現在中投不能先忙于具體的投資,而應著力于制度建設。

同時,作為外匯儲備投資的具體操作部門外匯儲備管理局和中投公司。其中隸屬于中國人民銀行的外匯管理局具有政府性質;而隸屬于國務院的中投公司按市場原則建立,在投資指引的安排下獨立經營、自負盈虧,有利于實現外匯儲備投資增值的目標。因此,要將這兩個部門統一在共同的使命之下,并使他們進行良好的合作不是一件容易的事情。如果不對現有體制進行重新的規劃整合,則體制內部的矛盾,將極大阻礙管理目標的實現。

最后,我國外匯儲備管理和運用的相關法律、法規還不是很完善,僅在《中國人民銀行法》第4條和第32條中對外匯儲備經營進行原則性規定;而作為中國外匯管理基本法規的《外匯管理條例》對外匯儲備的運用卻沒有相關規定。相關法律的缺位使得我國外匯儲備管理與運用無法可依。

(二)國際外匯儲備風險管理體系的經驗借鑒

1.建立統一的儲備管理體制。中國外匯儲備的管理是多目標多層次的。這種多層次、多目標的儲備管理,除了需要統一的戰略設計,也要處理好體制上的分權與集權的問題。國外的儲備資產雖然歸屬于多個部門,如新加坡的外匯儲備分散于GIC、淡馬錫和MAS,但是由于新加坡政府特殊的權力結構,可以有效保證外匯儲備管理分權基礎上的有效集中,特別是參與積極管理的GIC和淡馬錫,在新加坡政府首腦的直接掌控之下,既有明確的功能分工又有相互的密切合作,非常有利于貫徹政府的經濟政策和戰略意圖。中國政府的結構和權力配置與新加坡不同,特別是與未來外匯儲備積極管理有關的政府職能分散于若干不同的部門手中(當前主要分布在中央銀行和國務院)。各個部門都有不同的目標和政策,彼此之間目前的政策協調也并不順暢。甚至在同一部門內部, 尚有事權劃分不清的問題。因此,要將這些部門統一在共同的使命之下,并使有關部門進行良好的合作不是一件容易的事情。如果不對現有體制進行重新的規劃整合,則體制內部的矛盾,將極大阻礙管理目標的實現。

2.加快外匯儲備相關法律制定。為了建立統一的儲備管理體制,我國必須盡快對外匯儲備管理進行相關法律立法。因為外匯儲備管理體制的改革無疑是一項既復雜又具有極強政策性的工作,應當在法律、法規或行政性規章的規范下進行。世界很多國家針對外匯儲備管理出臺過專門的法律,例如:新加坡政府制定的《貨幣法》和《金融管理局法》、日本政府制定的《日本銀行法》和《外匯及對外貿易法》、香港政府制定的《外匯基金條例》等等。這些外匯儲備法對外匯儲備、外匯基金、匯率安排和金融穩定等都進行了詳細的制度規定。而目前,我國外匯儲備管理和運用相關法律、法規還不是很完善,僅在《中國人民銀行法》第4條和第32條中對外匯儲備經營進行原則性規定;而作為中國外匯管理基本法規的《外匯管理條例》對外匯儲備的運用卻沒有相關規定。相關法律的缺位使得我國外匯儲備管理與運用無法可依,外匯儲備的法律風險非常突出。為此,我國很有必要建立一個“問責、效能、靈活、穩健”的外匯儲備風險管理體系,為我國外匯儲備的經營管理提供法律支持和保障。這樣可以彌補我國外匯儲備管理的法律缺位,從根本上為外匯儲備管理提供良好的法律環境

3.建立多元化的儲備經營操作機構。關于中國儲備體系的操作機構,目前通過國家外匯管理局來進行操作,保持了一定的高流動性;中國外匯投資公司對超額外匯儲備進行積極管理,實現我國外匯儲備的積極管理,獲取較高的投資回報,以保證儲備資產購買力的穩定。中投公司才剛剛起步,今后投資方向將有更多選擇,例如在國際金融、外匯、房地產市場的積極投資。但本文仍然建議,應該通過多種渠道促成儲備經營操作機構的多元化。目前急需建立中國淡馬錫。到目前為止,國資委的職能還只局限于對存量資產的整合與轉制,無法在國際間進行戰略性商業投資。中國有必要著手組建類似淡馬錫的國有資產控股管理企業,將國有資產管理委員會從對國有控股企業的商業管理中解脫出來。

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