論政府對國有資產的處分權

何 玲

[摘要] 成都市政府拍賣市政中心引起了社會的強烈反響,政府隨意處分國有資產已非個案,其主要原因除了對國有資產所有權歸屬認識錯誤和混亂,還有各級行政法規的誤導,致使國有資產實際產權落在行政首長手中,也是國有資產流失的重要原因之一。對政府享有國有資產處分權誘因分析的結果表明,國有資產的處分權必須由公民的代議機關——人民代表大會來行使,各級政府取得的所有權必須依據人大的授權或法律的規定。

[關鍵詞] 政府 國有資產 處分權 制度誘因

成都政務中心坐落于天府大道,于2007年底基本完工,有“成都鳥巢”之美譽,其修建歷時4年之久,建筑面積達37萬平方米,總投資12億元人民幣,其豪華與巍峨讓人嘆為觀止。2008年7月16日,就在5?12汶川特大地震后兩月之際,在成都市召開災后重建第八次專題新聞發布會上,成都市委常委、宣傳部長何華章宣布:成都市委、市政府經慎重研究決定,作出了將已南遷市級機關妥善安置,未遷單位暫停南遷,已建成的新行政中心按南部新區產業發展定位,對政務中心妥善處置變現,拍賣款項全部用于災區重建的決定。這條新聞頓時在成都街頭巷尾廣為流傳,成為人們茶余飯后的熱門話題,對突然變更行政中心大樓功能,變更其土地用途褒貶不一。

這個看似“從善如流、順應民意”的義舉不但沒有贏得一片喝彩,反而遭致了市民的廣泛質疑。當初力排眾議,為打造西部都市新形象而修建的政務中心,還未正式投入使用,卻要淪落到被拍賣的厄運。普遍認為是成都市政府“時運不濟”,且無力頂住“災區人民住帳篷,政府辦公住豪樓”的強大輿論壓力,是他們處在“地震重建”的風口浪尖上而進行的“危機公關”,并非順民意、利民生。

成都市政中心這一重大國有資產價值12億之巨,其能否順利變現也同樣為人們所關注,更有人擔心在流拍過程中是否又將導致國有資產的流失。然而,幾乎沒有人意識到,成都市政府是否具有國有資產的代表權,是否有權處分該項國有資產,該行為在程序方面和實體方面的合法性體現在何處。

一、政府處分國有資產——一個更大范圍的考察

我們姑且不去深究成都市政府拍賣政務中心這一國有資產的政治背景和政治目的,中國處在經濟轉型的過程中,經濟成分多元化轉化風起云涌,國有企業改革浪潮迭起,成都市政府該舉并非個案,政府堂而皇之地“合法”處理國有資產,種類多多,背景繁雜,引發的評論不一而足。筆者借助相關網絡資源和媒體資源,對政府處分國有資產部分案例進行了剖析和解讀:河南省濮陽縣系省級貧困縣,濮陽縣縣委、縣政府帶頭違規修建辦公樓,致使有一些縣直部門違規修建辦公樓和一些領導干部相互攀比、擅自改變土地用途修建豪華住宅樓。2001年4月,縣委、縣政府違反審批程序修建縣委、縣政府綜合辦公樓,投資超出概算2.37倍;2004年4月,縣紀委在未辦理審批手續的情況下,以建“干部培訓中心”的名義開工建設辦公樓,還以“求援款”名義向一些鄉鎮和縣直單位收取106萬元。?2007年4月,河南省委、省政府決定給予18名責任人黨紀政紀處分,其中,給予原縣委書記何廣博黨內嚴重警告、行政降級處分。此外,沒收、拍賣縣紀委辦公樓;沒收、拍賣違規住宅樓33套。

忻州煤監局違規籌集建設資金建造辦公用房,其中向被監管的國有煤礦企業借款209萬元。按照編制內人數計算,人均面積達255平方米。此外,該局現有監察車輛10輛,其中有4輛為接受地方政府和煤礦企業資助63萬元購置。2007年3月,國家安全監管總局決定:責令忻州煤監局搬出該辦公樓,并對該辦公樓予以拍賣;對超編制配備的4輛小汽車予以拍賣。忻州煤礦安全監察局已于2007年3月底搬出了違規建設的辦公大樓,現在外租房辦公。

上述事件曾經作為嚴懲違規修建豪華辦公大樓的經典案例,中央電視臺等強勢媒體曾作過專題報道,相關的上級政府對其超標資產進行拍賣處分贏得了大眾的一片叫好。可是,當地政府如何能有權在上級政府嚴禁之時,還可“頂風作案”而大興土木,上級政府后續處分過程是否將導致國有資產的流失,卻幾乎無人關注。

在我國,將國有資產落實到一級政府所有,可以在不改變國家公有制性質的前提下,實現國有資產的政府監管,這原本無可厚非。政府處分當地企業的國有資產也似乎是合情合理。即使處分不當,也頂多落個“政企不分”的嫌疑。

如2008年4月份發生的湖南省某市政府常務會議審批,同意了市醫藥公司經職代會通過的產權制度改革實施方案,準許市醫藥公司依法破產,市政府收回行政劃撥土地(含醫藥公司倉庫用地)使用權,變現用于安置職工,節余上交財政。

可是,無論是政府處分行政單位的國有資產,還是政府處分企業中的國有資產,其合法性的依據在哪里?其合理性又是基于怎樣一種邏輯呢?國有資產流失與政府的隨意處分行為之間是否存在一定的因果關系呢?

二、政府享有國有資產處分權的形式邏輯

國有資產是指以國家為代表的屬于全民所有的財產,它包括國家依法取得和認定屬于國家的資產,或者國家以各種形式對企業的投資和投資收益,以及國家向國家機關、事業單位、社會團體等撥付而形成的資產,其所有者屬全體人民,國家代表全體人民行使該項權利。

1.國家對國有資產所有權的相關法律規定

具有最高位階和法律效力的《憲法》第九條規定:礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有;第十條規定:城市的土地屬于國家所有。

國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。

……

而《物權法》是確認財產、利用財產和保護財產的基本法律,是調整財產關系的重要法律。

《物權法》的第五十四條:國家舉辦的事業單位對其直接支配的不動產和動產,享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規定收益、處分的權利。

物權法再次確認了國有資產屬全民所有,并且明確了由最高國家行政機關代表國家行使所有權。言下之意,最高行政機關有權處分國有資產,其他行政事業單位享有的處分權也同樣必須依照法律和國務院的有關規定。

《行政單位國有資產管理暫行辦法》第九章第五十條第三款規定:

行政單位應加強國有資產管理,確保國有資產的安全完整和有效使用。國有資產的處置應向主管部門或同級財政報告,并履行審批手續,未經批準不得隨意處置,處置國有資產的收益屬于國家所有,要按照有關規定進行財務處理,以確保國有資產不受損害。

上述法律法規確立了國有資產的所有權屬于全體人民,其他各級單位未經批準不得隨意處置,從本質上凸顯了國有資產所有權的公權性質。

2.政府處分國有資產的原因剖析

既然國有資產屬全民所有,而人民代表大會是國家最高權力機關,按人民主權和代議制理論,只有代議機構的人民代表大會才有權代表全體公民行使政治主權和經濟主權,所以國有資產的代表權應屬于人民代表大會。但是,在實際操作中,人民代表大會作為代表機關,難以對國有財產特別是重大國有資產進行占有使用、經營管理和處分。各級政府代表人大行使國有資產的所有權似乎也就順理成章,基于這種邏輯,政府就成了國有資產的當然代表者,其處分國有資產也屬情理之中。

(1)現行體制因素

我國的行政機關是人民代表大會的執行機關,按照現行體制,國家對國有企業資產的管理實行的是國家統一所有,政府分級監管、企業自主經營的體制。所謂統一所有,就是所有國有資產都由國務院統一行使所有權;所謂分級監管,就是具體的監督管理由各級政府實施,各級政府對其監督管理的資產享有資產收益權、處分權和選派管理者等項權力。從這個角度來說,這種管理體制實質上是承認各級政府對其監管的國有資產擁有“準所有權。”

進一步分析,根據我國憲法規定,行政機關實行行政首長負責制。在政府職權范圍的事務,行政首長有權作出決定。可見,政府行使國家所有權,就會在地方形成省長、市長、縣長可以隨意處分全民所有的財產的狀況。原本屬于人民代表大會行使的國有資產所有權就淪為各級行政首長的掌握之中,地方政府與人民代表大會之間形成了一種“委托-代理關系(Principal-agent Relation)”,這就必然存在很大的“道德風險(normal hazard)和“逆向選擇(Adverse Selection)”。為此,一些地方一兩個領導決定,或某個政府部門決定,就把大片的土地、資源轉讓、劃拔給私人或私人企業,把國有企業給賣了,強行拆遷某片土地上的居民,擅自將土地用途轉為他項,根本沒有也不會經過人民代表大會或者其常委會的討論決定。在巨大的利益誘惑面前,行政首長往往難以抵擋,更難真正的純粹和高尚,由此導致“權力尋租”頻頻出現,形形色色國有資產流失案件讓世人扼腕。

(2)法規制度形成的保護傘

如果說,政府擁有國有資產所有權是現行體制使然,那么,相關的法律法規更讓政府處分國有資產名正言順了。

首先,《企業國有資產監督管理暫行條例》(國務院令第378號)第四條規定:“企業國有資產屬于國家所有。國家實行由國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責,享有所有者權益,權利、義務和責任相統一,管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。”在這個層面上看,政府合法取得國有資產的所有權,其處分國有資產是政府履行國有資產處分的管理職能的體現。反觀成都市政府修建和拍賣市政中心之舉,就是政府對國有資產行使處分權的過程。

此外,2006年7月1日施行的《行政單位國有資產管理暫行辦法》(財政部令第35號)(以下簡稱《辦法》)第二章第八條規定:各級財政部門是政府負責行政單位國有資產管理的職能部門,對行政單位國有資產實行綜合管理。該條款明確了行政單位國有資產的管理部門是本級的財政部門。《辦法》第五章第二十九條又規定:行政單位處置國有資產應當嚴格履行審批手續,未經批準不得處置。依據這個思路,政府對國有資產的取得和處分,其審批機關就是各級財政部門,各級人大享有的國有資產所有權在此產生了制度沖突,而且各級人大并非常設機構,對國有資產尤其是重大國有資產的占有、使用、收益和處分的權利很難真正實現,據此,行政單位國有資產處分權就自然旁落各級財政部門。

另外,在這樣的法律規制模式背景下,各級地方法規也為地方政府處分國有資產撐開了保護傘。例如,2007年5月17日,北京市宣武區出臺了《行政事業單位國有資產管理規定》(以下簡稱《規定》),該《規定》第二章第八條明文規定:區政府具有國有資產所有權,對全區的行政、事業單位國有資產實施統一管理、監督和調配,享有國有資產的收益權和處分權。區財政局是負責行政、事業單位國有資產管理的職能部門,對行政、事業單位國有資產實行綜合管理。很顯然,地方政府合法地擁有了國有資產所有權。筆者相信,這樣的地方法規不只是出現在北京市宣武區,在其他地方法規中不難覓到類似蹤影。

三、政府擁有國有資產處分權的反思

政府違規修建豪華辦公大樓,配置超標準辦公設備的案例頻頻見諸報端,侵吞國有資產的高官紛紛落馬,反國有資產流失的呼聲甚囂塵上。憑借前文的分析,政府依據現行法律法規合法取得國有資產的所有權,是政府處分國有資產的一個制度誘因,說明的確存在法律制度上的不合理之處。那么,挖掘出導致這種不合理的原因,才能使我們從根本上遏制國有資產流失。

1.國有資產所有權的進一步解析

從民法所有權的理論分析,財產所有權包括對財產的占有、使用、收益和處分的權利。毋庸置疑,財產的國家所有,當然是指由組成國家的全體公民所有。也就是說,只有全體公民才享有完整的國有資產所有權,即對國有資產行使占有、使用、收益和處分這四項權能。按人民主權和代議制理論,只有代議機構的人民代表大會才有權代表全體公民行使政治主權和經濟主權。

誠然,人民代表大會作為代表機關,當然難以對國有資產尤其是重大進行占有使用和經營管理。然而,財產所有權的四項全能是可以分離的,財產的所有者可以不必對財產實際占有、使用和管理。所有權的核心是對財產的處分權。只有有權處分財產的人,才是財產的所有者。行政機關(各級政府)不是人民的代表機關,我國的行政機關是人民代表大會的執行機關,行政機關不能代表人民行使國有資產的所有權。因此,國有資產所有權的代表者,應該至少是縣以上的各級人民代表大會,只有它才能行使對國有資產的最終處分權。

2.政府對國有資產所有權的準確定位

除了所有權的核心權能——處分權,必須由人民代表大會來行使,被分離的其他三項權能就可以通過人大的法律和決定,由各級政府依法取得國有資產的占有、使用等權利。我國行政機關是人大的執行機關,國有資產的使用管理也可以由它來行使。政府對國有資產的使用表現在對資產的日常管理、申報審批。政府要取得行政財產,必須通過預算取得,預算要通過人大審批。行政財產的使用,人大通過法律,政府依法使用,這樣有利于解決國有資產所有者缺位的問題。當然,這也需要《政府采購法》的進一步完善。

我們應在法律上做出明確的規定:國有所有權只能由人民代表大會代表,非經人民代表大會立法或作出決定、或依據授權,不得處分國有財產。國有財產的最終處分權是指,對國有財產變成非國有財產的決定權力。如對國有土地、資源和國有企業進行私有化,必須由人大決定;對政府行政財產的轉讓、拍買要根據人大決定或授權,而且其變價收入和殘值收入應收歸國有。所以,成都市政府怎能對價值12億的政務中心一“拍”了之?其變現收入怎可隨意捐贈?

四、結語

國有資產所有權和其他所有權一樣,具有獨占性和排他性,在行使所有權時同樣應該堅持“一物不二主”的原則。目前,政府隨意處分國有資產現象屢禁不止的根本原因,主要在于對國有資產所有權歸屬認識錯誤和混亂,致使實際產權落在行政首長手中,改革的路徑應是國有產權應歸還民眾,由民眾的代議機關人民代表大會統一行使國有資產所有權。各級政府必須在人大的授權和相關法律制度(如預算法)的規定下依法取得國有資產,在使用過程中必須接受人大及其授權部門的監督管理。對重大國有資產的處分,非人大授權不可。只有這樣,才能從根本上預防和減少國有資產的流失。

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