治理理論對我國高校管理體制改革的啟示

[摘 要]改革開放三十年以來,我國高等教育歷經改革、變遷,取得了舉世矚目的成就,但也存在著諸如政府角色錯位、社會參與不足、行政權力泛化等問題,這些問題有的源于管理體制,有的源于高校自身。本文引入治理理論的相關內容,借鑒國外成功經驗,探尋我國高校行政體制改革的新思路:轉變政府理念,明確政府職能;健全高校學術制度;建立多元參與機制和合理的競爭機制。

[關鍵詞]高等教育 管理體制治理理論

本文受佛山科技學院科研項目資助

作者簡介:徐銀燕(1977-),女,廣東龍川人,佛山科學技術學院教務處助理研究員,武漢大學博士生,主要研究領域:高等教育管理。

一、現行高校管理體制存在的問題

建國初期,我國建立高度集中的計劃經濟體制,與之相適應的高校也表現出鮮明的計劃經濟特點。改革開放三十年以來,政府采取積極的政策改革高等教育,已經取得卓越的成就:教育規模擴大,實現了高等教育大眾化;合并相關高校,整合教育資源;調整學科專業結構;啟動各項教學改革,提高人才培養質量;改革收費制度、招生考試制度、畢業生就業制度……但是,當前高等教育可持續發展的過程中也存在著許多問題,這些問題有的源于管理體制,有的源于高校自身。筆者認為以下幾個問題表現得比較突出。

(一)政府角色的錯位

長期以來,受計劃經濟體制影響,政府幾乎壟斷了所有的教育資源[1],對高校基本上采取統一的行政命令方式,集高等學校的舉辦者、管理者和經營者于一身,是管理高校的唯一權力中心,使得市場、社會等組織難以介入。由于這種兼具體裁判員和運動員的于一體的角色使得政府管許多“不該管”、“管不了”和“管不好”的事情,也帶來了“尋租”、“信息不對稱”等弊病。

(二)社會參與不足

近年來,非政府部門參與高等教育逐漸增多,但也存在參與不足的問題。例如:參與深度不夠,直接參與比較少;參與主體之間缺乏有效的溝通;參與渠道比較單一;參與主體缺乏法律保障;中介組織的獨立性、權威性不夠;公眾的參與意識也不夠強。

(三)行政權力泛化

高校作為學術組織,其組織架構的設計首先要考慮為教師的教學科研提供一個寬松自由的環境,體現“行政為學術服務”的理念。但受我國傳統“官本位”思想的影響,高校行政權力趨向泛化,這種泛化體現于高校的組織結構、資源配置、學科專業課程建設、職稱評聘、學術活動、質量評估、教學管理等各個方面,從而導致更多的教師關心“權術”而不關心“學術”。

(四)缺乏競爭機制

雖經市場經濟的洗禮,也允許國外資本、民間資本進入高校,但是計劃體制下平等化的觀念還在影響著人們的思維和行動,高校之間尚未形成良好的競爭機制。實質上,高校之間的競爭卻無處不在且日趨激烈:境內外高校之間的競爭、公立和私立學校之間的競爭、公立學校之間的競爭。后兩者的競爭體現在生源、政策、師資、就業、排名、經費等。境外高校來華招生、辦學以及私立學校的出現都是進一步開放教育市場的結果,也是高等教育國際化的重要表現,也正是這種競爭,成為高等教育煥發生機和活力的動機。但是,我國尚缺乏有效的機制來保障公立、私立高校和境外辦學力量的良性競爭。

二、治理理論概述

從現有文獻分析來看,“治理”(governance)常見于政治學中,源頭可追溯到拉丁拉語和古希臘語,主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中[2]。學術界比較一致地認為“治理”作為術語首次使用是1989年世界銀行用“管理危機”來概括非洲的情形。從此,它使用的范圍不再局限政治學,廣泛運用于管理學、經濟學等多個領域,其內涵和外延也隨著研究的廣泛、深入而得到不斷的豐富和充實。其中,全球治理委員會下的定義具有很大的權威性和代表性,即治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其公共事務的諸多方式的總和。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則,也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排[3]。它的核心觀點是政府部門和非政府部門通過合作、協商、伙伴關系,確定共同的目標等途徑,實現對公共事務的管理[4]。

治理理論產生于深刻的社會背景和具有豐富的內容。20世紀80年代以來,隨著全球化、信息化日趨加劇,政府全面管理社會的能力因公共事務復雜多變而趨于減弱。在這社會背景下,許多國家進行行政體制改革和創新,積極探索拯救“政府失靈”的良方,其中治理理論成為這次改革浪潮的理論基礎,其至少包括如下幾個方面的內容:政府不再是管理公共事務的唯一主體,其主體還包括私營部門、第三部門等非政府組織;政府不再是公共事務唯一的責任承擔者,非政府組織的作用和影響力日趨增強;政府部門與非政府部門通過談判、協商、對話等方式結成伙伴關系共同處理公共事務;治理理論并不意味著政府放棄權力,在一些基礎性領域,政府承擔“元治理”的角色,即政府通過制定政策法規來引導社會發展的大方向和行為準則。在治理理論的指導下,西方國家采取一系列的措施改革公共行政。轉變政府職能,下放政府權力,放松“規制”,進行非國有化改革,推動民主參與……受公共行政改革的影響,發達國家的高等教育也在尋找新的管理模式。早期的新加坡大學的治理方式、資金管理等均受政府嚴格管理。20世紀90年代以后,為了迎接全球化、信息化帶來的挑戰,新加坡政府借吸取治理理論的合理內核,采取拓寬資金來源、引入競爭機制、改革資源分配體系、完善考核機制等措施改革高等教育,取得明顯的效果。我國政府也借鑒西方治理理論的合理內核,轉變政府職能,引入競爭機制,制定優惠政策鼓勵企業、個人、民間組織積極參與社會公共事業。高等教育作為公共管理的重要部分也不失時機地進行體制創新和改革,調整、共建、合并高校,吸引社會資本開設民辦高校,實行后勤社會化,畢業生自主擇業等等。這些舉措均體現了治理理論的內容,即政府、高校等多元主體通過合作、協商等方法處理政府與高校、高校與市場、學校內部之間的事務,目的是提高學校的管理效率,節約辦學成本,提高人才培養的質量。

三、啟示

角色錯位、行政權力泛化等問題已經構成我國高校可持續發展的“瓶頸”。高校要克服當前存在的弊端實現良性發展,關鍵的問題不再是要不要進行管理體制改革與創新,而是如何進行改革與創新以便更有效地提高人才培養質量。治理理論的引入,將會為我們解決高校管理存在問題提供新的視角和理念,也拓寬教育管理的參與主體,延伸教育管理的職能范圍,充實教育管理的方式手段,

(一)轉變政府理念,明確政府職能

傳統政府壟斷并且強制實施,管得過多、過寬、過死,兼具運動員和裁判員的角色。但是隨著社會的進步,政府沒有充足的資源去處理日新月異的社會事務,因此,治理理論認為,政府須從傳統的“管制型”、“集權型”和“全能型”逐步轉變為“服務型”、“分權型”和“有限責任型”政府。運用到高等教育領域,則體現為政府退出對高校事務的直接管理,將大量的職權轉移、下放給學校及其他社會力量,放棄“不該管”和“管不好”的事情。政府的職能則體現為如下三個方面:一是宏觀調控,政府要把握高等教育的發展方向和質量,制定高等教育發展規劃,推進高等教育體制改革和教學改革,保障經費、設備的投入,公布教育信息等;二是制定和完善各項教育法律、法規和政策,監督和約束高校,保障高等教育健康有序運行;三是協調政府與高校、企事業組織、社會團體等社會力量的之間的關系,保護社會弱勢群體接受高等教育,培育高校競爭市場,積極推進國際合作與交流,為高等教育的健康發展創造和諧且充滿活力的環境。

(二)健全高校學術制度

行政權力泛化不僅體現在政府對高校的管理體制上,也存在于高校本身的管理制度。要改變這種現象,也需要從政府和高校兩方面著手。一方面,政府要減少對高校的行政干預,遵循學術組織的規范和內在邏輯管理高校。另一方面,高校要確立學術組織的價值標準,即“按照知識共同體內在的標準評價教師績效”[5],并以這個標準為基點進行系列配套改革。例如:發揮學術組織的作用、深化細化學術評價體系、搭建實現學術夢想的平臺、創設充滿活力的學術環境等等。通過一系列的改革,最終的目的是減少行政權力對學術權力的干預,充分發揮學術權力的作用。

(三)建立多元參與機制

治理理論認為:隨著非政府組織和個人在處理公共事務的能力日趨增強,政府逐漸將部分公共責任轉移到它們身上,從而形成多中心治理的局面。對于高校管理而言,就是要建立多元參與機制,即打破政府作為高校唯一管理主體,吸收各社會組織、各成員廣泛參與,形成多元化的管理主體。一是吸收社會力量參與高等教育治理。這些社會力量包括企業、校友、社區代表、用人單位等;二是充分發揮教師、學生、管理人員和工勤人員的積極性。這兩股力量代表不同群體的利益,他們以直接或者間接的方式參與高校專業學科建設、人才培養、政策制定,目的在于加強學校與社會的相互聯系,使學校的辦學貼近社會、服務社會,形成政府、社會和學校共同辦學。

(四)建立合理的競爭機制

市場經濟在我國已經確立,人們在怡然地享受著經濟、政治改革帶來的各種福利的同時,也在目睹甚至經歷著改革帶來的痛楚。可以這樣說,人們承受競爭的心理能力隨著改革的進一步推進而日益增強。高校之間的合理競爭需要政府和學校兩方面做出努力,其中政府在推動高校之間的良性競爭將起主導的作用。政府通過制定法規政策確保競爭主體的利益,也可以向社會公布高校相關數據來營造良好的輿論;也可以依據高校的辦學質量來確定撥款、獎勵、資助等方式來合理配置教育資源。在這方面,我們已經邁出重要一步。2007年教育部財政部頒發的《關于實施高等學校本科教學質量與教學改革工程的意見》(教高[2007]1號)中指出,建立高等學校基本狀態數據監測體系,定期采取高校教學基本狀態和數據,統計和分析高校基本狀態和變化趨勢,向社會公布教學質量和改革的數據。此外,政府還可以鼓勵公辦、民辦、公民合辦、外資辦學等各類辦學主體公平參與高等教育市場競爭,培育多元競爭主體。另一方面,各個高校也要端正態度,以積極的心態參與競爭。各校應走個性化發展道路,準確定位,加強師資力量、改善辦學條件、充分利用教學資源、加大投入、改革課程,辦出特色,并把這些著色體現在人才培養、課程體系、教學管理、教風、學風、校風等方面,做到“人無我”、“人有我優”、 “人優我新”,從而提高辦學水平和人才培養質量。

參考文獻

[1]龐學銓。走向一流大學的基礎重建現代學術制度[J]浙江大學學報(人文社會科學版)2006(2)2734

俞可平。治理與善治[M]北京:社會科學文獻出版社,2004.1

[3]同[2].4

[4]丁煌。西方公共行政管理理論精要[M]北京:中國人民大學出版社2005.455

[5]裴戰存,謝子遠。建立我國現代大學的治理結構[J]中國冶金教育2005(2)15