上海市地下空間開發利用系統管理的保障機制

[摘要]本文主要探討了上海市地下空間開發利用系統管理的保障機制,主要包括如下六方面:建立地下空間的儲備利用計劃、建立地下空間管理信息的共享機制、建立地下工程安全使用的監管機制、建立地下空間的投融資機制、建立地下空間開發利用的重大問題專家咨詢機制、加強技術標準的規范和修訂。

[關鍵詞]地下空間 開發利用 系統管理 保障機制

作者簡介:陳瀚(1966.2-),男,漢族,上海市奉賢區人,武漢理工大學碩士研究生,研究方向:企業管理。

一、建立地下空間的儲備利用計劃

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中首次提出了科學發展觀的范疇,文件中指出,構建社會主義和諧社會必須堅持科學發展,強調“切實抓好發展這個黨執政興國的第一要務,統籌城鄉發展,統籌區域發展,統籌經濟社會發展,統籌人與自然和諧發展,統籌國內發展和對外開放,轉變經濟增長方式,提高發展質量,推進節約發展、清潔發展、安全發展,實現經濟社會全面協調可持續發展。”科學發展觀是堅持以人為本,全面、協調、可持續的發展觀。其核心內容之一即可持續發展,就是要統籌人與自然和諧發展,處理好經濟建設、人口增長與資源利用、生態環境保護的關系,推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路,保證一代接一代永續發展。

地下空間的開發建設與利用,作為城市未來建設發展的一部分,也要遵循科學發展觀的要求,實現資源、環境、經濟的和諧統一。從開發理念上來說,應當是促進開發與合理開發利用相結合。發達國家的發展歷史表明,當一個國家的人均GDP進入500美元后,基本具備了大規模開發利用地下空間的條件和實力。當人均GDP在1000-2000美元之間時,則達到了開發利用的高潮。據國家統計局的統計數據顯示,2003年我國GDP總量相當于1.4萬多億美元,人均GDP首次突破1000美元,達到1090美元,到2006年人均GDP則達到了2042美元。上海市(市域,包括郊區農村)面積約為6300萬平方米,據不完全統計,目前地下空間開發總量已超過2800萬平方米。應當說,根據人均GDP標準,以及已開發面積,上海目前已進入城市地下空間開發的高潮時期。根據科學發發展觀的要求,資源的過度開發與不開發,同樣有害于社會的和諧、可持續發展。因此,當前政府對于地下空間的開發利用,在繼續堅持鼓勵開發、促進開發大方向不變的前提下,應當更加注重如何合理開發、有效利用。具體到政府工作機制上,課題組認為,有必要建立地下空間的儲備利用計劃,即由地下空間的綜合管理部門牽頭,聯系相關行政管理部門,制訂地下空間開發利用的短、中、長期計劃,并根據經濟技術的發展水平和城市地下空間開發利用的實際需求,分階段組織實施,落到實處,并定期進行評估。

二、建立地下空間管理信息的共享機制

地下空間開發、建設過程中會產生大量的數據信息,這些信息對于如何實現對地下空間的有效管理有重要的意義。長期以來行政管理現狀是,地下空間信息數據資源大都只停留在專業管理需要層面,缺少綜合完整的信息資源,各相關單位和部門地下資源信息數據都各自享有自己的版權,相互之間既不連通也不共享。以地下管線信息為例,目前,地下管線的信息大多還是利用圖紙、圖表等紙介質進行紀錄、保存和管理,存在資料不全、查詢不便、更新速度慢、利用效率低等問題。為提高地下管線管理的水平,應將各種地下管線信息以數字化的形式顯現出來,建立包括有儲存、管理、分析、統計、查詢、輸出、更新等多種功能的地下綜合管網信息系統,以滿足各種機構、各種應用、各種事件處置的要求。如北京市政管委會在2004年就專門組織開發了“地下管線綜合管理系統”,全面、系統、準確地反映了地下管線分布現狀、運行狀態、各類管線間的相關關系等基本信息。就上海的實際而言,在地下空間開發利用啟動綜合管理的大背景下,當前地下空間信息庫以及應用系統的開發和管理已得到市政府的高度重視,市政府已批準由市建設交通委牽頭,著手全面建立上海城市地下空間信息基礎平臺。

三、建立地下工程安全使用的監管機制

相對于地上工程而言,地下工程由于空間相對局限,環境封閉,設施連通性差,防災和疏散能力相對薄弱,并且由于建設成本高,一旦發生危險,造成的生命財產安全將遠大于地上工程安全事故。因此,建立地下工程建設、使用的安全監管機制非常重要。關于地下工程的建設,《城市地下空間開發利用管理規定》第十一條、第十二條,分別規定了結建地下工程和單建地下工程建設的審批程序。即應當持有關批準文件、技術資料等,向城市規劃行政主管部門辦理“一書兩證”。通過嚴格的工程建設審批制度,可以把好安全建設關。而地下工程建設完成后,在相當長的時間內都是處于使用者的管理下,因此,對于地下工程使用的安全監管是地下工程監管的重點。從目前地下空間開發利用的現狀來看,地下工程類型多樣化。有地鐵、隧道、地下道路等地下交通設施;也有地下管線、市政隧道(共同溝)、地下變電站等市政設施;有地下街、地下廣場等商業設施;也有大型地下儲氣設施、地下雨水存儲設施、地下垃圾站房等存儲設施;還有地下危險品存放設施等其他類型的地下工程設施。

如何對這些設施的安全使用進行監管,需要從以下幾個方面入手:一是加大地下空間使用安全的宣傳力度;二是編寫、發放地下空間事故案例和安全使用手冊。通過這兩項措施加強公民和單位的安全意識。三是組織開展安全演練。通過應急演練,增強應對地下突發事件的能力。四是加速推進地下空間基層應急管理單元建設。具體來講,地下工程的使用單位應當建立健全安全責任制度,編制安全事故應急預案,并報民防管理部門和消防管理部門備案。另外,使用單位還應當在地下公共場所標明安全出口、設置疏散指示標志,并按照消防技術規范和標準配置消防設施,燃氣、電器使用應當實行專人管理。并且,利用地下空間儲存易燃、易爆和有毒物品的,必須符合危險品管理的相關規定。

四、建立地下空間的投融資機制

以往城市地下空間主要為防空功能而修建,多是以政府投資、建設、管理為主。但是,隨著改革開放的深入發展,地下空間開發利用已經出現了投資建設多元話,市場機制調節作用明顯增強。根據地下設施功能與用途的不同,在調節機制上也應當有所不同:對那種主要滿足民生需要的地下設施,應當在政府宏觀指導下以市場調節為主,即其投資、建設、經營、管理圍繞市場這個軸心展開,以經濟效益為先,兼顧社會與環境效益和防災減災的要求。另一種主要用于防災減災的地下設施,不可能全盤商業化,應當以政府調控為主,在投資、建設、使用、管理方面發揮多種積極性、在保證戰備與防災需要的基礎上,做到與經濟、社會環境、效益相統一。

五、建立地下空間開發利用的重大問題專家咨詢機制

邀請本市和國內有關地下空間的法律法規、規劃、建設、管理、安全等方面的專家,在年內成立地下空間管理專家咨詢組,為地下空間建設和管理的重大問題提供決策建議。

地下空間開發由于地質條件的復雜性和工程的高風險性,需要可靠的技術和先進的設備作保證,同時由于地下情況的不確定性,其對經驗的以來相對更高。因此對地下工程需要充分發揮各方面專家顧問的經驗優勢,對上海城市地下空間規劃、建設和管理等可持續發展中的方針政策和重大問題,發展戰略、法律法規及地下空間開發計劃組織等開展咨詢(跟蹤)和評估論證,對城市地下空間中重大工程項目的確定、實施提供咨詢論證性的意見和建議,跟蹤調查研究當前全市地下空間的熱點問題,為決策提供意見和建議。同時,專家顧問可以圍繞重大工程項目和重大科技難題進行專門研討和協調,對重大科研成果進行評審,對未來發展方向與發展戰略提出咨詢意見,為科學決策提供咨詢。因此,專家咨詢也是促進決策科學化、民主化、提高科學決策水平的重大舉措。

為充分發揮專家的咨詢與決策作用,需要建立各專業的專家隊伍,在全市,乃至全國和世界范圍內聘請專家,擔任政府、企業的顧問,更大范圍的充分聽取專家的意見和建議。同時,還需要研究和完善地下空間資源開發利用的專家評估指標體系和評價系統,使得專家咨詢與決策體系更加完善,為上海城市地下空間的開發利用提供更加優質的服務。

六、加強技術標準的規范和修訂

規范和標準屬地下空間開發利用應遵守的法規體系,是保障地下空間安全、合理、有序開發利用的重要技術依據,為此需要繼續加強對規范和標準的制定和修訂工作。現有的規范和標準包括人防、消防、防火等安全使用標準和規范,有關開挖、支護、排水、防水等施工質量標準和規范等,都涉及如何適應地下空間開發利用進一步發展的需要,必須加以充實完善,并確保貫徹執行。

制定和完善一套地下空間開發利用的規范和標準,工作量很大,必要時可先針對關鍵問題做出行政性規定,而后根據實踐不斷總結,再行編制標準和規范。

目前須著手梳理市政基礎設施、地下構筑物設計、施工、養護與地下空間相關的技術規范與標準,對于缺乏規范和標準的工藝,補充制定規范和標準,如上海市《凍結法旁通道技術規程》、《型鋼水泥土攪拌墻技術規程》、《深基坑工程監測規程》等,并開展地下設施的互聯互通的技術性標準和強制性要求的研究工作。對于已經不再適應現行工程建設的規范,需要修訂和完善。

參考文獻

[1]王亦白,帥杰,李庭常。加強地下空間土地產權管理的若干對策[J]中國房地產,2007(8):42-43

[2]蔡兵備。城市地下空間產權問題研究[J]中國土地2003(5):14-16

[3]李鳳華。城市地下空間的產權與市場機制[J]地下空間2000,20(3):206-208

[4]吳承快。試論我國城市地下空間的權屬問題寫在《物權法》出臺之際[J]住宅與房地產:綜合版,2007(6):10-16

[5]朱鈞波。地下空間利用現狀及立法初探[J]市政設施管理,2006(4):45-47

[6]童林旭。地下空間概論(四)[J]地下空間,2004,24(4):558-561