建國以來我國社會保障立法的進程與發展趨勢

[摘 要]建國60年來,我國社會保障立法經歷了一個從創建、發展到停滯與恢復再到創新這樣一個曲折發展的過程,目前基本上形成了現代社會保障法律制度框架,今后,我國社會保障制度建設將從較多行政立法向人大統一立法轉變;由分散立法向相對集中立法轉變;由城鄉分別立法向促進城鄉制度銜接轉變。

[關鍵詞]社會保障立法 發展歷程 發展趨勢

作者簡介:徐清照,山東省委黨校經濟學部副教授,主要研究方向:農村經濟與社會保障。

社會保障(social security),是指國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配,對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權利給予保障的社會安全制度。建國60年來,我國社會保障立法經歷了一個逐步發展和完善的過程,取得了可喜的成就,研究我國社會保障立法的進程和發展趨向,對于加快社會保障法律體系建設具有重要意義。

一、建國60年來我國社會保障立法的發展歷程

新中國成立后,我國社會保障制度的立法過程大致經歷了三個時期:

(一)創建階段(1949年10月-1957年末)

新中國成立伊始就著手建立社會保障制度。1950年6月 政務院頒布了帶有失業保障性質的《救濟失業工人暫行辦法》。1951年2月, 政務院頒布實施了《中華人民共和國勞動保險條例(草案)》。這個《保險條例》和1950年頒布的《暫行辦法》,對職工的醫療、生育、養老、病假、傷殘、死亡、失業等待遇作出規定。1953年、1956年政務院兩次修訂《保險條例》。1956年我國頒布了《中華人民共和國女職工保護條例(草案)》。1957年,衛生部制定了《職業病范圍和職業病患者處理辦法的規定》,對涉及企業職工生育和職業病等方面的相關待遇作了相應規定。此外,1950年頒布了《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》,對革命工作人員的傷殘死亡待遇作了規定;1952年頒布《國家工作人員公費醫療預防的指示》、《國家工作人員公費醫療預防實施辦法》、《各級人民政府工作人員在患病期間待遇暫行辦法》;1955年頒布了《關于女工作人員生育假期的通知》、《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》、《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》。這些單行法規分別對國家機關、事業單位工作人員疾病、養老、生育、傷亡等項的保險待遇作出了規定。

這一時期社會保障立法的主要特點是:通過一系列國務院行政立法,建立起了社會保障制度的基本框架。

(二)發展時期(1958年初-1966年4月)

1958 年3月國務院頒布了《關于工人、職員退職處理的暫行規定》、《關于工人、職員退休處理的暫行規定》,放寬了退職、退休條件,適當提高了待遇,解決了企業和機關退休退職辦法不一致的矛盾。為了解決勞保醫療和公費醫療中存在的浪費問題,1965年和1966年我國分別頒布了《關于改進公費醫療的通知》和《關于改進企業職工勞保醫療制度幾個問題的通知》,衛生部和全國總工會還研究制定了《批準工人、職工病傷、生育假期的試行辦法》、《醫務勞動鑒定委員會組織通則》,全國總工會頒布了《關于手工業廠、社職工、 社員退休福利統籌辦法(試行草案)》、《關于手工業廠、社職工、社員退職處理辦法(試行草案)》。

這個時期,我國社會保險立法得到了進一步的發展和完善。除了企業和國家機關工作人員退休退職辦法逐步規范并實現統一外,在醫療制度改進、職業病、生育假期等方面都做出了進一步的規定,從而使社會保障制度的內容更加充實。

(三)停滯與恢復階段(1966年5月-80年代中期)

“文革”開始后,我國社會保障制度建設受到嚴重干擾和沖擊。一方面法制建設停滯不前,另一方面原有的制度框架受到嚴重沖擊。1969年2月財政部頒發的《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見(草案)》中規定,停止提取社會保險金,取消了社會保險費統籌制度,這就否定了《勞動保險條例》中的有關規定,使社會保險演變為企業保險。十年內亂時期,我國社會保障立法不僅沒有進步,反而大大地倒退了。

1976年10月,“文革”結束后,國務院陸續頒布了許多恢復社會保障制度、明確社會保障待遇標準等方面的行政法規,有經全國人大常委會批準頒布的《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》(國發[1978]104號文)等,社會保障制度進入全面恢復和重建時期。

(四)創新階段

20世紀80年代中期以后,我國社會保障事業進入了一個重新設計階段,大批社會保障法律法規被頒布。1986年國務院發布了《國營企業實行勞動合同制暫行規定》,同年發布《國營企業職工待業保險暫行規定》。1987年國務院發布《職業病范圍和職業病患者處理辦法》。1988年頒布《女職工勞動保護條例》。1990年發布《關于加強養老保險基金的征繳和管理工作的通知》。同年發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》。1992年初,勞動部、國家體改委、人事部、全國總工會聯合發出《關于深化企業勞動人事、工資分配、社會保險制度改革的意見》,提出建立國家基本保險、企業補充保險和個人儲蓄性保險相結合的多層次養老保險體系。1994年底,全國有27個省、自治區、直轄市頒布了失業保險的地方性政策和法規。1994年全國人大通過《中華人民共和國勞動法》,對中國勞動者享有的社會保險和福利待遇作出了明確規定,圍繞著《勞動法》的施行,勞動部頒布了17個配套規章。1996年全國人大常委會通過了《中華人民共和國老年人權益保障法》,老年人社會保障的有關問題作出規定。1997 年國務院發布了《國務院關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》,標志著現代社會救濟制度在我國開始建立。1998年出臺《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》(征求意見稿)。工傷保險和醫療保險也都在相關行政法規指導下啟動改革試點工作。1999年1月22 日由國務院頒布的《失業保險條例》和《社會保險費征繳條例》同時出臺。2007年國務院發布了《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》(國發〔2007〕19號),《國務院關于城鎮居民基本醫保試點指導意見》(國發〔2007〕20號);2008年12月27日發布《中華人民共和國社會保險法(草案)》,2009年,衛生部、民政部、財政部、農業部、中醫藥局聯合下發了《關于鞏固和發展新型農村合作醫療制度的意見》;民政部、財政部、衛生部、人力資源與社會保障部聯合下發了《關于進一步完善城鄉醫療救助制度的意見》(民發[2009]81號)。

總體上看,這一時期,我國社會保障法制建設的步伐明顯加快,國務院和主管社會保障事務的行政部門頒布了大量的法規和行政規章;由全國人民代表大會和常委會批準的一批與社會保障密切相關領域的法律也陸續出臺,現代社會保障法律制度的框架基本上形成。

二、我國社會保障立法的發展趨勢

建國60年來,我國在社會保障領域已形成較系統的法律、法規,它們對于維系社會保障制度起到了不可或缺的作用,并為以后社會保障立法奠定了基礎。但從總體上看,中國的社會保障立法仍處于滯后狀態,表現為立法空白多,缺乏整體規劃;立法層次低,缺乏較高的法律效力,社會保障實施機制弱等問題,這種狀況顯然不適應今后社會保障事業發展的要求。根據國際經驗和我國的立法現狀,從長遠看,我國社會保障立法將會呈現以下趨勢:

(一)將從較多行政立法向人大統一立法轉變。現代社會保障事業一般以國家為主導來興辦并體現全體社會成員的共同意愿,這一點應當通過國家立法機關進行立法并以其統率行政法規來具體體現。目前我國社會保障領域人大立法少,行政立法過多,這種狀況是無法滿足社會保障制度正常運行需要的,一來立法層次低使社會保障實施機制弱,二來立法主體多元又造成部門利益分割,從而給社會保障制度的統一設置障礙。從目前看,多年的行政立法實踐已為今后人大統一立法奠定了一定基礎。因此,國家應加快社會保障立法進程,適時推出社會保障方面的基本法律,如制定統一的《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》、《醫療保障法》、《軍人保障法》等,以提升立法層次,使社會保障事業全面、健康發展。

(二)將由分散立法向相對集中立法發展。由于現階段社會保障制度改革尚處于探索階段,社會保障立法方面表現出過度的分散性。如沒有綜合性的社會保險法律,卻有養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險、生育保險等單項法規;國務院或其職能部門發布了很多解決實踐中的某一個具體問題的指示、意見等,致使與社會保障有關的法律、法規、政策數以百計。這種過分分散的立法局面,不僅不利于社會保障的正常運行,而且不利于社會保障項目的均衡、協調發展。因此,現階段應考慮由分散立法向相對集中立法發展。如制定集中性的《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》等,以其統率其他法規、制度,從而使社會保障制度在整體上正常運行。

(三)將由城鄉分別立法向促進城鄉制度銜接轉變。市場經濟發展要求勞動力自由流動和社會保障立法一體化,但由于我國二元經濟結構顯著,城鄉差別大,因此,在社會保障立法方面,在現階段,廣大的農村還需要單獨立法,實行有別于城市的社會保障制度;但另一方面,考慮到當前城市化進程不斷加快的現實,在社會保障機制的設計方面,還需要從有利于勞動力流動和促進城鄉一體化的角度,統籌城鄉社會保障立法,在對城鄉社會保障分別立法時,務必要使制度之間留有通道,以方便在不遠的將來二者之間實現順利銜接。