依憲行政地位論

[摘 要]憲法是國家的根本大法,是人權的根本保障書,是一國法律體系的基礎與核心,也是行政機關的根本行為準則,具有最高的法律權威。憲法的以上特征不僅決定了依憲行政的科學性與合理性,也決定了依憲行政的極端重要性與不可替代性。具體說來,依憲行政是是憲法至上之體現,是法治建設之重心,是人權保障之必然,依憲行政的這種戰略地位要求我們真正重視并切實推進依憲行政。

[關鍵詞]憲法 憲法至上 法治 人權

作者簡介:賀青,1983年生,男,中南大學法學院憲法學與行政法學07級碩士研究生,籍貫:湖南省衡陽市。

2004年3月31日,溫家寶總理在國務院第三次學習講座時的講話中指出:“依法治國,最根本的是依憲治國;依法行政,最根本的是依憲行政。各級政府都要把憲法作為根本的行為準則,嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責。”[1]

憲法是國家的根本法,具有最高法律效力,其基本價值目標是保障公民的權利和自由。憲法與社會的發展以及人民的生活息息相關。建設社會主義法治國家離不開憲法,人權保障也離不開憲法。無論是從“依法治國”到“依憲治國”,還是從“依法行政”到“依憲行政”,都是由憲法的內容、性質、地位和作用決定的。

作為依憲治國的重要內容,依憲行政強調的是憲法在一切行政活動中的指導作用,通過對政府權力的規范和限制,“要求國家行政機關及其行政公務人員在行使行政權力、管理行政事務以及組織行政工作時,必須依照憲法的條文和精神來辦”,[2]以維護憲法的至上權威,尊重和保障人權。本文將從憲法至上、法治建設和人權保障三個方面來闡述依憲行政的地位。

一、依憲行政:憲法至上之體現

(一)憲法至上的含義與價值

朱福惠教授認為,憲法至上的含義有形式上的至上和實質意義上的至上之分。形式上的憲法至上是指憲法典宣布自身的最高法律效力;[注]實質意義上的憲法至上是指人民的法律意識中有憲法至上的觀念,有維護憲法權威的意識,因此,對制定憲法和實施憲法有強烈的愿望,人民的這種強烈的意識和愿望是憲法得到實施的有力保障。憲法實質意義上的至上是憲法至上的核心,形式上的至上取決于實質上的至上。[6]上述觀點很有見地,不過筆者認為還應補充一點,那就是實質意義上的憲法至上不僅指人民有憲法至上的觀念,國家機關及其工作人員、執政黨更要有憲法至上的意識,人民的憲法至上觀念是憲法得以全面實施的最終保障,黨和國家的憲法至上意識是憲法得以全面實施的關鍵。

作為法治實現的關鍵,憲法至上是人民主權的體現,是依法治國的靈魂,是近現代政治文明的標志,也是政府依法行政所應具有的核心理念。能否樹立憲法至上的觀念,關系到憲法和法律受政府尊重的程度,以及人民群眾對憲法的認同度。若憲法的權威性受到了極大的尊重和普遍的認同,憲政理念則會內化成人民對憲法的信仰,憲法權威也就能得以確立,就能有效地保障人權,有助于社會和諧,這就給國家的發展提供了一個穩定、有序的法治環境,必將促進國家的繁榮富強。

長期以來,我國憲法未能實現其至上權威,“憲法具有最大的權威性”更多地停留在教科書和政治文件之中。“文革”之后,痛定思痛,我國社會主義法制的主要奠基人彭真同志在現行憲法的制定說明中強調:“中國人民和中國共產黨都已經深知,憲法的權威關系到政治的安定和國家的命運,決不容許對憲法根基的任何損害。”[7]中國法學會副會長孫琬鐘教授認為:“總結現行憲法頒布實施20周年的經驗歸結到一點,就是只有憲法的權威得到了政府和全社會公眾的尊重和自覺維護,社會主義民主制度才能得到不斷完善,社會主義法治原則也才能得到確實地遵守。可以毫不夸張地說,……什么時候憲法的權威得到了尊重,社會就會穩定健康有序地向前發展;什么時候憲法的權威遭到了否定,社會就會停滯不前,甚至會出現倒退。”[8]上述話語都是歷史經驗的深刻總結,值得我們時刻謹記。

(二)憲法至上呼喚依憲行政

在法律體系中,憲法是最高位階的法律,是萬法之母,具有最高的法律效力。一切國家機關包括行政機關都必須以憲法為根本的活動準則,都必須合憲,并且負有維護憲法尊嚴、樹立憲法權威、保證憲法實施的職責。

我國習慣于將行政行為分為抽象行政行為與具體行政行為,在這兩個方面都要依憲活動。我國憲法第89條第1項規定,國務院有權根據憲法制定行政法規,發布決定和命令。這一條文清楚地表明了,抽象行政行為應當有憲法的依據。如果行政立法以及制定其他規范性文件的行為不能做到嚴格依照憲法來進行,就意味著憲法的最高法律效力遭到了破壞。除了抽象行政行為之外,具體行政行為也存在著依憲行使的問題。盡管一般來說,對于具體行政行為的規范,主要是由行政法來完成的,例如行政處罰法、行政許可法、行政強制法、行政征收征用法等法律,以及行政機關制定的行政法規和規章。但是,這些行政法律法規有可能存在規定不全面的問題,如果沒有遇到具體規定的情形,行政主體就可以行使行政自由裁量權,但自由裁量是要受到嚴格控制的,它不僅應受到相應行政法的立法目的和原則精神的約束,還應當接受憲法原則和精神的指導在這里,也就提出了依憲行政的要求。

另外,憲法實施是實現憲法至上必經之路,憲法實施是衡量憲法至上實現度的標尺。憲法至上的實現必須依賴于憲法的貫徹實施,必須使憲法成為現實生活中組織和個人遵守的最高行為準則,成為解決糾紛、追究違憲行為的最高法律依據。[9]行政機關在憲法實施中具有重要的地位和作用。尤其是抽象行政行為,它當然是出于行政管理的需要,但很大程度上也是在實施憲法。因此,抽象行政行為嚴格依憲行使,就是在全面、準確地實施憲法,這就有助于憲法至上的實現。

二、依憲行政:法治建設之重心

(一)個案分析

美國在憲治建設與政治文明建設領域所取得的成績令人矚目,分析其迅速發展的原因,對我國來說,在一定程度上有著重要的啟發和借鑒意義。

總統制是美國憲法的重要貢獻,美國總統在美國憲法、憲治體制中居于極其重要的地位。美國憲法第2條明確規定,行政權屬于總統。美國總統在就職演說中非常推崇憲法。如第2任總統約翰·亞當斯在就職演說中闡述了自己的施政原則,其中第二條就是“人民根據自己的判斷和意愿,按照憲法本身所規定的方式,可以對憲法作出變更,但在此之前,應對憲法抱有一種依戀,并自覺自愿地加以堅決擁護”。他還在演說結尾表示已做好思想準備,打算毫不猶豫地承擔起至為神圣的義務,“竭盡全力擁護憲法”。第4任總統麥迪遜表示:“要擁護作為聯邦凝聚劑的憲法,不僅維護它的權威,而且遵從它的限制。” 第5任總統門羅強調,除國防外,“其他極其重要的事項也應引起注意,其中以憲法手段改善全國公路和運河狀況的工作顯得尤為突出”。第19任總統海斯表示,在政府的行政機構運轉過程中,他將根據憲法和法律規定,憑借總統的權力,履行他的諾言;政府必須忠誠、徹底地遵守憲法和法律,忠誠地接受和遵守憲法的每一條款。在第20任總統加菲爾德看來,“以憲法為依據”,領導和執行人民對未來政府管理的意志,是行政部門的首要職責。他還認為,聯邦政府要對領土內發生的違反憲法的行為負責,“本屆政府將一直在憲法的權限之內行事”。第23任總統哈里森認為:“行政部門的職責在于,按憲法指定的方式,利用根據憲法建立的機構,來實施和執行國會制訂的所有法律。”[10]

對于執掌美國行政大權的總統而言,上述例子表明了美國總統十分清醒地認識到自己手中的權力來源于憲法,因此行使這些權力就必須遵循憲法、以憲法為行動指南。這就是美國總統依憲行政的生動寫照,就是美國法治建設的最大亮點。重視憲法在行政過程中的權威地位及指導作用,這對于對美國成長為世界超級大國有著十分重要的作用。相反,一些國家的政府首腦對憲法重視不夠、缺乏依憲行政的意識和本領,這直接導致了國家治理水平的低下,從而影響到國家的發展、社會的進步。因此,我們應該重視借鑒發達國家依憲行政之于法治建設重要性的寶貴經驗。

(二)原理分析

“法治是迄今為止人類社會探索出來的治理國家的最合理最先進的模式。”[11]通過總結“文革”時期嚴重破壞法制、造成災難性后果的慘痛教訓,以及改革開放以來加強社會主義民主法制建設的寶貴經驗,中國共產黨終于在1997年正式提出“依法治國,建設社會主義法治國家”的基本方略和目標;1999年,“依法治國,建設社會主義法治國家”被莊嚴載入憲法,從而具有了最高法律效力。依法治國基本方略的確立、法治國家基本目標的設定,是我國社會主義政治文明發展的里程碑事件,從此揭開了我國大力推進法治建設的宏偉序幕。2006年,以胡錦濤同志為總書記的黨中央作出了對政法干警進行社會主義法治理念教育的重大決策,在全社會引起了強烈反響,法治建設在不斷推進。

如何理解和把握法治建設與依憲行政的關系呢?我國知名法理學者、十屆全國人大常委信春鷹教授認為,法治原則在我國法律制度中主要表現為以下四個方面:人民主權、依法行政、司法獨立、保障人權;其中,依法行政是“現代法治之要義”。[12]著名法學家、十屆全國人大常委徐顯明教授指出:“依法治國首先是治權、治吏,是不言而喻的。在古往今來一切國家中,對法治的威脅和危害主要不是來自公民個人,而是來自公共權力和官員。”“依法治權的重點又是依法制約和治理國家行政權力。因為行政權力是國家權力中覆蓋面最寬、與社會接觸最直接、最容易與金錢掛鉤的權力,行政權力運行的自由度特別大,又極容易無限膨脹,難以控制。”“嚴格的法治,首先應建立對行政權的嚴格控制制度。”[13]可見,依法行政在依法治國、建設法治國家中的重心地位。要扎實推進法治建設,必須高度重視依法行政。而正如前文所述,依法行政最根本的就是依憲行政,因此,依憲行政是法治建設之重心,甚至可以說是“重中之重”依法行政是法治建設之重,而依憲行政又是依法行政之重。

三、依憲行政:人權保障之必然

(一)人權保障的重要意義

人權是指作為一個人所應該享有的權利,是一個人為滿足其生存和發展需要而應當享有的權利。[14]人權既包括生存權、自由權、平等權、財產權、受教育權人格權、選舉權和被選舉權等,也涵蓋人要維持符合人性尊嚴的生活所應保障的基本權利。我國實行的是人民民主專政的社會主義制度,人民代表大會制度是我國的政體,對人權的保護符合我國憲法、國體和政體的要求,順應了人們對權利要求的愿望,也適應了人權保護的世界潮流,保障人權有助于加快我國政治、經濟、文化和社會發展,增進民族團結。任何侵犯人權的行為都是違憲的,脫離人權的憲法也沒有任何意義。因此,對人權的保障在任何時候都不可偏廢。

我國人權事業的發展歷經曲折。黨的十六大以來,人權建設明顯加快,步入了一個新的歷史階段。十六大報告重申十五大報告首次提出的“尊重和保障人權”。十六屆三中全會上,中共中央提出修憲建議,建議將“人權”寫入憲法。2004年,十屆全國人大二次會議通過了憲法修正案,明確規定:“國家尊重和保障人權”,此舉在我國民主法治建設和人權建設史上具有里程碑的意義。憲法明確將“尊重和保障人權”的義務主體界定為“國家”,將“尊重和保障人權”規定為國家的憲法義務,有利于從根本上保障人權。這次修憲反映了以胡錦濤同志為總書記的黨中央對人權保障的高度重視,標志著我國的人權事業將步入一個新的發展階段,有理由相信,只要認真貫徹落實憲法規定的“國家尊重和保障人權”,我國人權事業必將得到前所未有的大發展。

(二)行政權最容易侵犯人權

行政權作為國家權力的重要組成部分,與人民群眾生活息息相關。“行政權的運用,最經常、最廣泛、最密切地關系到社會公共利益和公民個人利益,體現國家政權的性質,影響國家政權與廣大人民群眾的關系,事關中國特色社會主義事業的興衰成敗。”[15]行政權行使得如何,直接關系到人民的生命財產安全,直接關系到社會的公平正義和國家的長治久安。

行政權之所以最容易侵犯人權,一方面是因為其與人民群眾的生活聯系緊密,這就使其侵犯人權的機率很大;另一方面,行政權具有要求行政對象服從、講求效率的特點,而且,“行政權就其性質來說,具有易于擴張和濫用的傾向,特別是在現代社會,國家的公共職能日益擴大,從社會管理到公民的日常生活,行政權隨時都在發生作用。”[16]另外,就我國的情況來說,我國兩千多年的封建專制歷史,行政權一支獨大,包攬了立法與司法,這種歷史傳統的影響難以在短期內消除,使得當今社會上還有很多行政機關的領導或工作人員不依法辦事、為所欲為,不尊重甚至隨意侵害人民的利益。

就拿幾年前的“孫志剛案”來說,大學生孫志剛因沒有攜帶證件上街,被送進廣州收容遣送站,幾天后“蹊蹺”死亡,后經法醫鑒定乃毒打致死。孫志剛的家屬為了申冤,到許多部門上訪投訴,無一受理,最后還是媒體發揮輿論力量,做了詳細采訪,事實真相才被社會公眾所了解。在這期間,我們不僅要問收容遣送站及其他代表公共利益的政府有關部門去做什么了?收容遣送辦法存在違憲問題,人權得不到保障,但這些卻沒有引起足夠的重視,年紀輕輕的大學生孫志剛無辜的成為了權力濫用的犧牲品。諸如此類的踐踏人權、濫用權力的事情還有存在,如城管違規執法、非法強制拆遷等事件已嚴重影響了政府的公眾形象。

總之,行政權既具有維護社會秩序,保障人民群眾合法權益的重要作用,又具有特別容易擴張和濫用從而侵犯人權的負面性,因此,一個國家必須高度重視規范行政權。

(三)規范行政權須從憲法著眼

規范行政權,本身不是目的,而是意在更好地保障和實現人權。談到人權,我們自然就聯想到有“人權的根本保障書”之稱的憲法。在人權的保障體系中,憲法保障是首要的,也是富有成效的。憲法作為國家的根本大法,最主要、最核心的價值就在于對人權的保障。憲法的相當一部分內容就是規定國家制度、國家機構、國家權力的配置及其運行模式,這些規定從目的上講就是為了保障和實現人權。

回顧歷史長河,不難發現,自古以來,國家權力和人民權利在很長一段時期內都難以達到和諧狀態。權力濫用,權力得不到有效制約,直接對權利構成侵害。因為權力本身具有的擴張性、趨利性決定了權力的腐敗性,權力時刻都有可能侵犯公民的權利。為協調好這一矛盾,為了保障人權,就必須用憲法防止國家權力的濫用和擴張,必須對國家權力進行規范,同時約束好行使權力的人。著名法學家李龍教授說:“憲法內容的核心是以權利制約權力,因而憲法規范權力的根本目的就在于有效的保障公民的權利。”[17]

憲法的目標和價值在于保障人權,那么,憲法保障人權的手段和方式是什么呢?一般認為,憲法規范和控制國家權力是手段,保障和促進人權是目的。憲法的一項基本原則即是權力制約原則,它要求“國家權力的各部分之間相互監督、彼此牽制,以保障公民權利”,具體來說,“權力的相互制約,通過國家權力的適當分立與結合,既能保證政府內部的有機配合,又能相互牽制平衡,使任何機關都不能夠真正掌握絕對的權力,從而在總體上將國家權力限制在一定范圍之內,不致產生權力極度膨脹、侵犯公民權利的局面。”[18]行政權是國家權力的重要組成部分,權力制約原則就是憲法規范和控制行政權的第一個辦法,它把制定普遍性行為規范(即法律)的權力賦予立法機關,規定行政機關只是執行法律,從而確保人民意志的實現;它把裁決糾紛的權力賦予司法機關,將行政執法與司法分離,使得一切糾紛最終都可訴諸法院,從而確保公正的實現。

在權力制約原則之下,就是對每種權力本身的合理安排與規范。各國憲法都對行政權的授予和限制作了詳細規定。從行政機關的體制(內閣制、總統制、委員會制、民主集中制等),到行政機關的組成、任期、職權、會議制度、所屬機構等內容,憲法都作出了清晰的規定。尤其是行政機關的職權,各國憲法都予以明確的列舉。這是一種授權,但授權的同時也是控權,因為在憲法上,沒有明確規定的權力就意味著人民沒有授予給國家,國家就不能行使。正是有了憲法對行政權的授予和規范,國家的行政機關才能據此活動。

憲法對行政權的規范和控制,還不僅在于上述兩點,事實上,以權利制約權力,才是根本性的控權方式,是憲法關系的基本精神。具體而言,憲法以權利制約權力,就是用宣示人權的方式,來為國家權力劃定范圍,憲法確認的公民基本權利,就是國家權力行使的邊界。對于行政權而言,亦是如此。著名憲法學家韓大元教授指出,在行政權運行過程中,有關政府的一切活動都要體現公民基本權利的價值,以保障行政權的合憲性。受到公民基本權利效力拘束的行政活動主要包括行政機關活動、公務員的活動、公法上的法人及其各種管理行為。[19]綜上,憲法對于行政權的規范是根本性的、全面性的,因而是其他普通法律不可替代的。所以說,要規范好行政權,必須從憲法著眼。而落實憲法對行政權的規制,就是要依憲行政。

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[注] 例如我國現行憲法序言最后一段明確規定:“本憲法……是國家的根本法,具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關個武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織,都必須以憲法為根本活動準則,并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”正文第5條規定:“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”