試論政府失信懲戒機制的構(gòu)建

[摘 要]政府信用作為社會信用的核心,其失信的代價相當昂貴。在現(xiàn)代建設(shè)信用政府過程中,要使得“格雷欣法則”不起或少起作用,政府失信懲戒機制的構(gòu)建勢在必行。文章從失信懲戒的主體和方式、懲戒方面的立法與黨內(nèi)約束以及責(zé)任追究等方面進行了分析。

[關(guān)鍵詞]失信 懲戒 立法

作者簡介:陳濟海(1978-),男,福建連江人,福建金融職業(yè)技術(shù)學(xué)院,講師,管理學(xué)碩士,主要從事行政倫理與行政現(xiàn)代化研究。

作為一種經(jīng)濟現(xiàn)象,“劣幣驅(qū)逐良幣”情況已不復(fù)存在,但在社會生活中,劣勝優(yōu)汰的現(xiàn)象并不罕見。“格雷欣法則”[1]本身作用于金融貨幣領(lǐng)域,但在公共組織領(lǐng)域也有其存在的土壤,也存在著優(yōu)良職員與不良職員、優(yōu)良風(fēng)氣與不良風(fēng)氣的博弈,常使格雷欣法則得以實現(xiàn),令“劣幣”當?shù)馈！案窭仔婪▌t”得以發(fā)揮作用的條件就是組織中存在惡性文化氛圍。而就“格雷欣法則”應(yīng)用于信用而言,主要是指由于社會信用的缺失、失信懲戒機制的缺乏和不完善、行為主體的投機心理等的影響作用,使得守信的受益不明顯,甚至付出代價;而由于失信懲罰不嚴,失信成本低導(dǎo)致失信的收益大于成本。這樣就使得主體會形成失信傾向。這當然有道德水準的問題,但是體制的不良誘導(dǎo)失信懲罰不嚴、失信成本低也要負很大責(zé)任。因此,要建立和完善失信懲戒機制,促進社會良好信用風(fēng)氣的形成。

一、社會失信懲戒的主體和方式

借鑒國際經(jīng)驗并考慮中國國情,失信懲戒機制的構(gòu)建主要從兩方面入手,包括失信懲戒的主體和失信懲戒的方式。

(一)在失信懲戒的主體方面。第一,要明確失信懲戒的主管部門。“建議參照美國的做法,對失信懲戒的政府主管部門分兩類,一類金融系統(tǒng)的主管部門,包括中國人民銀行,證監(jiān)會;一類是非金融系統(tǒng)的主管部門,包括國家經(jīng)貿(mào)委、國家工商總局、國家質(zhì)檢局和國家藥品監(jiān)督局。”[2]政府部門要依法對失信行為進行行政處罰。第二,要發(fā)揮信用中介機構(gòu)的作用。目前在我國,信用信息的征集、評級、使用、管理適合于政府牽頭,民間中介機構(gòu)運作的模式去建立一個統(tǒng)一的信用信息查詢平臺。中介機構(gòu)將信用產(chǎn)品加工、生產(chǎn)、銷售,從而使信用信息能為需要的人掌握,減少信息的不對稱。第三,要充分發(fā)揮行業(yè)自律的作用。要完善自律維權(quán)功能,建立行業(yè)信用體系。行業(yè)協(xié)會可利用會員資料設(shè)立信用數(shù)據(jù)庫,建立本行業(yè)的信用查詢系統(tǒng)。第四,要加強公民個人的守信意識和守信道德。誠實信用將道德規(guī)范和法律規(guī)范合為一體,兼有法律調(diào)節(jié)和道德調(diào)節(jié)的雙重功能。它是市場經(jīng)濟活動中形成的道德準則。第五,要加強司法懲戒的作用。司法懲戒是失信懲戒的最后一道防線,是一種“事后救濟”。

(二)在失信懲戒的方式方面。其方式因主體不同和制度規(guī)則不同而有差異。第一,法律懲戒。法律和政策相比,由于更具有穩(wěn)定性、公開性能給市場主體提供明確的合理的預(yù)期,對于市場主體的市場行為影響最大。政府部門要依法對失信的一般違法行為進行行政處罰,要細化對各種失信行為懲戒的規(guī)則。法律規(guī)范的健全是失信懲戒的關(guān)鍵。第二,商務(wù)懲戒。信用信息的征集、加工、使用的中介機構(gòu)等部門要保持它們的中立性、獨立性,以他們制作的信用產(chǎn)品的傳播造成對失信者的約束。行業(yè)協(xié)會等自律組織要加強自律維權(quán)意識,建立本行業(yè)的守信規(guī)則和失信懲戒規(guī)則。第三,道德約束。道德在提高人們的思想境界,改善人們的社會關(guān)系,維護社會秩序等方面有著特殊的作用。加強道德建設(shè)可以在全社會形成一個以講信用為榮,不講信用為恥的氛圍。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟,但由于目前的市場經(jīng)濟體系不完善,在市場經(jīng)濟的某些領(lǐng)域內(nèi)還存在“法律真空”的現(xiàn)象,這就需要道德規(guī)范來調(diào)整,實現(xiàn)‘法治與‘德治的統(tǒng)一。”

二、政府失信懲戒機制的構(gòu)建

社會信用的缺失要求建立和健全失信懲戒機制,政府信用作為社會信用的核心同樣適用。但由于政府地位和作用的特殊性,對于政府信用缺失應(yīng)該有其特別規(guī)定。政府信用的缺失在很大程度上也可歸因于剛性的失信懲戒機制的缺乏,一方面對信用缺失者沒有相應(yīng)的懲罰措施和手段,或者說懲罰手段效力不夠,或者懲罰執(zhí)行不力,致使政府官員的信用缺乏約束的內(nèi)在動力,僅僅依靠個人的道德品質(zhì),這是遠遠不夠的;另一方面,政府失信的責(zé)任主體缺位,以政府集體名義作出的行政行為成為政府官員相互推諉責(zé)任“冠冕堂皇”的借口。道德的約束只是軟約束,要真正制約政府的失信行為,必須建立剛性的失信懲罰機制,不但要使信用缺失者為他的失信行為付出相應(yīng)的代價,如把政府官員的失信行為作為其政績評價、官職升遷的重要依據(jù),而且要完善責(zé)任追究機制,落實信用責(zé)任主體,把失信的懲戒責(zé)任具體落實到政府官員的頭上,防范以及制止政府官員的隨意失信。

(一)懲戒方面。法律規(guī)范的健全是懲戒的關(guān)鍵,可以健全的法律法規(guī)和黨內(nèi)條例來追究。在信用立法方面,我們主要有兩大類工作,即對現(xiàn)有的信用法律法規(guī)的修改和完善,以及建立相關(guān)信用新立法。

(1)在修改與確立信用立法方面,本文認為應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗與遵從國際慣例,并考慮中國民情與歷史沿革。主要的工作應(yīng)圍繞以下幾個方面進行:一是協(xié)調(diào)整合現(xiàn)有優(yōu)勢,形成統(tǒng)一合力。全國的信用活動統(tǒng)一管理、規(guī)范一致、協(xié)調(diào)發(fā)展的要求要求各部委的諸多與信用相關(guān)的管理規(guī)則與實施辦法必須進行協(xié)調(diào)與整合,指定或成立機構(gòu),統(tǒng)一管理信用建設(shè),負責(zé)全國信用管理的統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一規(guī)劃、全面協(xié)調(diào)。二是建立界定數(shù)據(jù)開放范圍的法律或法規(guī)。三是建立與界定商賬追收的法律與法規(guī)。四是加快建立和完善信用法律體系,要本著輕重緩急,抓緊修改《反不正當競爭法》、《檔案法》、《統(tǒng)計法》等;逐步制定頒布《信用法》、《公平交易法》、《信用信息公開法》、《商業(yè)秘密法》、《消費信用保護法》、《商業(yè)信用報告法》等。五是大力發(fā)展信用服務(wù)中介機構(gòu),通過它們特有的信用信息傳遞機制,促進有效的社會懲罰機制的形成,使失信者的失信成本遠高于其失信所獲得的“收益”與“好處”,以此彌補法律懲罰的不足。六是引導(dǎo)企業(yè)強化信用管理。七是修改已有的部分授信機構(gòu)的信用管理規(guī)則,如“擔(dān)保法”、擔(dān)保規(guī)則與實施細則、貸款通則、信貸管理規(guī)定等。

(2)政府立法與黨內(nèi)約束。通過逐步施行以上步驟,循序漸進的建立和健全政府信用管理體系,這也將約束政府主體的行為。建立健全的社會信用體系是政府對社會信用要求的回應(yīng),是政府信用的一種體現(xiàn)。我國現(xiàn)在關(guān)于政府信用方面的立法幾乎是一片空白,各方正在進行著諸多的嘗試,如重慶市出臺《重慶市政府信用管理辦法》,通過立法來強制性的推動和確立政府信用管理體系;約束政府行為的主要是行政法和中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)條例,還需出臺更多地法律法規(guī)。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中華人民共和國行政許可法》的出臺,在很大程度上規(guī)范了黨員和政府行政行為。我國是個黨政合一的政府,在政府內(nèi)很大一部分都是中國共產(chǎn)黨員,因此,規(guī)范黨員的行為在很大程度上就能規(guī)范政府的行為。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》是第一個全面、系統(tǒng)的進行自我監(jiān)督、約束的黨內(nèi)制度規(guī)范,標志著我黨的黨內(nèi)監(jiān)督工作進入規(guī)范化、制度化的新階段。而《中華人民共和國行政許可法》則是一部規(guī)范政府審批和許可行為、依法保障公民行政法上的權(quán)利的重要法律。可以說,它是規(guī)范政府與公民之間的行政關(guān)系的一個基本行政法律。《黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《行政許可法》確定和擴大了公民的權(quán)利、規(guī)范了政府行為,提高了政府行為的信用度。

(二)責(zé)任追究方面。而懲戒執(zhí)行不力可以追究執(zhí)行主體的責(zé)任,予以懲戒。由此,建立一個全面、科學(xué)、規(guī)范、操作性強的責(zé)任制追究網(wǎng)絡(luò)和考核體系已成為當務(wù)之急。

(1)規(guī)范組織協(xié)調(diào),分解責(zé)任目標。責(zé)任制的全面落實,要求我們必須建立規(guī)范的協(xié)調(diào)機制,將組織協(xié)調(diào)的職能以法律法規(guī)的形式予以確定,明確規(guī)定組織協(xié)調(diào)的內(nèi)容和形式,并賦予組織協(xié)調(diào)者一定職權(quán),使各級部門能快速完成各項工作。搞好責(zé)任目標的分解是落實責(zé)任制的基礎(chǔ),也是搞好檢查考核和責(zé)任追究的前提。要實化、細化、量化,對職能部門的責(zé)任目標既要有共性要求,又要突出“個性”。

(2)嚴格考核機制。責(zé)任考核必須采取綜合考核的方式,進行多渠道、多層次、全方位的考核,以保證責(zé)任追究的公平和公正。責(zé)任考核就是將黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制按履行職能、廉潔自律、民主評議、綜合考評等程序制定出相應(yīng)的考核細則,將追究的實施范圍、實施內(nèi)容、追究方式、實施程序等逐一做出明確的規(guī)范,形成上下貫通、縱橫相濟的責(zé)任考核網(wǎng)絡(luò)。

(3)確立追究制度,力保追究到位。做到“四個明確”:一要明確責(zé)任主體。要堅持“雙追究”制,既追究責(zé)任單位分管領(lǐng)導(dǎo)的直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,又追究“一把手”的重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,解決究“小”不究“大”的問題,解決究“下”不究“上”的問題,解決究“近”不究“遠”的問題。二要明確責(zé)任追究的程序。盡快建立起黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),紀檢監(jiān)察機關(guān)具體負責(zé),組織人事部門積極參與的責(zé)任追究工作運行機制。三要明確責(zé)任追究的內(nèi)容和量紀標準。要使責(zé)任追究得以充分落實,必須完善責(zé)任追究內(nèi)容的細則,通過定員、定崗、定責(zé),通過逐級分組細化、層層落實,明確出了問題誰應(yīng)承擔(dān)哪些責(zé)任。要堅持量紀法定原則,將涉及責(zé)任追究的事項、危害程度和量紀標準法規(guī)化。四要明確責(zé)任追究的形式。在堅持采取組織處理和紀律處分兩種形式的同時,對于問題較輕,尚構(gòu)不成紀律處分,又不宜進行組織處理的,應(yīng)采取責(zé)令檢查、通報批評、誡勉談話等形式予以責(zé)任追究。對于應(yīng)追究法律責(zé)任的,盡快制定一套切實可行的移交程序和督察辦法,確保法律追究落實到位。

(4)強化宣傳教育。要加大責(zé)任追究制的宣傳力度,以宣傳促落實,推動新時期黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的深入開展。具體來說:一要領(lǐng)導(dǎo)重視。成立以黨委主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的責(zé)任追究宣傳領(lǐng)導(dǎo)小組。二要加強培訓(xùn)。充分運用集中培訓(xùn)、專題討論、征集論文等形式使廣大黨員干部強化黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的學(xué)習(xí)。三要廣泛宣傳。充分運用報紙、電臺、電視臺、網(wǎng)絡(luò)等傳媒,并通過組織演講、展覽、墻報、板報等形式宣傳黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。四要剖析案例。利用受到追究的案例教育領(lǐng)導(dǎo)干部,使他們從內(nèi)心深處受到觸動,感到不親自抓就會被追究責(zé)任。通過上述作為,提高政府主體或官員個體的失信成本以減少政府失信行為,從而提高政府信用。

注釋

[1]十六世紀的英國財政專家格雷欣在當時的經(jīng)濟生活中發(fā)現(xiàn),兩種實際價值不同而名義價值相同的貨幣同時流通時,實際價值較高的貨幣,即所謂的“良幣”,總是被收藏、熔化或輸出,因而退出流通領(lǐng)域;而實際價值較低的貨幣,即所謂“劣幣”,則充斥市場。這種現(xiàn)象也被稱為“劣幣驅(qū)逐良幣”規(guī)律,亦稱為“格雷欣法則”。

[2]陳文玲。中美信用制度建設(shè)的比較和建議[J]南京經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報2003(2)第5頁

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