促進循環經濟發展的財稅政策體系研究

楊述航

[摘 要]我國在推進工業化的進程中,面臨著資源消耗過多、環境污染加重的問題,為了解決經濟發展過程中間出現的資源、環境等問題,就需要轉變經濟發展方式,大力發展循環經濟,建設資源節約型、環境友好型社會,實現經濟和社會可持續發展。發展循環經濟需要綜合運用各種政策手段,尤其是財稅政策,以此來調節和影響市場主體的行為,建立起自覺節約資源和保護環境的機制。本文提出了促進循環經濟發展的財稅政策建議,并對這些政策進行了分析。

[關鍵詞]循環經濟 財稅政策

中國的發展要突破資源、環境困境,必須實現經濟發展方式的轉變,一個重要途徑就是發展循環經濟,建設資源節約型、環境友好型社會。發展循環經濟,涉及到社會的方方面面,是一項龐大的社會系統工程,需要全社會的共同努力才能完成,同時也需要由一系列具體的措施作保證。而政府通過制定相關財稅政策,以促進循環經濟的發展則是一項重要的措施。政府通過制定相關政策來鼓勵對環境有建設意義的活動,阻止對環境有破壞性的活動,才能把經濟引向可持續發展的道路。發展中國循環經濟所需要的財稅政策包括政府采購政策、財政補貼政策、稅收政策、財政信貸政策等。

一、政府采購政策

政府采購所涉及的內容包羅萬象,既有有形的又有無形的,既有物品、工程又有服務,非常龐雜。通過統一的政府采購,可以體現政府的某些特定政策,政府在環境保護、社會福利等方面所追求的一些特定政策目標,可以納入政府采購的通盤考慮。為了給發展循環經濟創造物質條件,在工程類采購方面,政府應增加投入,促進有利于循環經濟發展的公共設施建設,如綠色園林城市建設、城市地下管道鋪設、以及城市污水處理、垃圾處理等工程。由于以上公共設施建設的承建企業經濟負擔較重,所以政府通過投資性的支出,既可以為企業創造公平的競爭環境,同時也可以調動企業建設循環經濟的積極性。可以借鑒其他國家經驗,探索允許城市政府發行市政債券,為市政設施的建設籌集資金的做法。

政府采購客觀上對于不同的產品具有一定的選擇余地,可以據此體現不同的政策傾向。對于那些利用工業生產過程所產生的廢料而生產的產品,可以考慮在政府采購招標方案中適當提高這種產品所占的比重。這樣對相關產業既可形成財力的注入,又可在社會上產生政府作出的示范效應,從而鼓勵、刺激其發展。比如,政府投資建設的工程,是否可以考慮多采購和使用某些企業利用廢渣生產的加氣混凝土砌塊,再比如,為了提高紙張的再循環利用率,是否可以考慮用行政命令,要求政府機構采購的所有紙張應含有一定比例用過的廢紙,這樣對造紙廠家在制造過程中加進廢紙會產生刺激作用,給再生紙提供一個日益興旺的市場。中國在世界十大紙張生產國中,紙張再循環利用率還是比較低的,位居第一的德國,紙張再循環利用率高達72%。

適應經濟社會協調發展的要求,積極推行政府綠色采購。政府綠色采購是政府購買和使用符合國家綠色認證標準的產品和服務的活動。其內容包括綠色辦公用品采購和綠色公共工程與綠色裝修工程采購。倡導綠色采購,將促進整個社會在生產、消費環節上建立綠色生產和綠色消費的模式。在生產上,變“粗放型”為“集約型”。具體來講,就是通過綠色采購,進一步引導企業調整生產和技術結構,采用清潔生產技術,減少自然資源消耗和污染排放量,促進環保產業發展。在消費上,變“資源浪費型”為“資源節約型”。具體地講,要通過綠色采購,引導人們改變不合理的消費行為和習慣,倡導合理的消費模式和適度的消費規模,減少因不合理消費對環境造成的壓力。

二、財政補貼政策

財政補貼是國家通過財政性資金的再分配,無償給予某些生產者、經營者經濟補助,以協調整個社會經濟活動的一種重要經濟杠桿。通過對企業實行財政補貼,可以影響相關產品的價格結構,從而可以改變資源配置結構、供給結構和需求結構。

目前,許多發達國家在發展循環經濟過程中,采取財政補貼的方式對相關企業予以支持。德國對于建設環保設施給予財政補貼,補貼數額相當于投資費用的一個百分點,對新建節能設施所耗費用,按其費用的25%給予補貼;日本政府在《廢棄物處理與清潔法》中規定,修建廢棄物處理設施要從國庫中提供部分財政補貼;僅在1984年,法國對清潔工藝投資約為5億法郎,其后,提供的補貼數額逐年增加。

一般來說,企業在開展循環經濟之初,由于發生大量的研究開發費用,所獲經濟效益極小,甚至沒有效益。因此,可以考慮給這樣的企業以照顧,其方式有物價補貼、企業虧損補貼、財政貼息、稅前還貸等。在物價補貼方面,對企業最初實行循環經濟期間增加技術、設備等投入而造成的產品成本高于社會平均成本的現象,給予價格性補貼。據報道,某地有一生產廠家,利用自己發明的一項專利技術,以垃圾作為原料,可以生產出磚等建筑材料,可謂“變廢為寶”。在目前城市生活垃圾不斷增多,社會為垃圾的處理需要付出很大代價的情況下,上述廠家的做法,為解決日益嚴重的城市垃圾問題提供了一種比較好的辦法,符合發展循環經濟的要求,但由于該廠生產的產品價格比其它同類產品的價格要高,在價格上沒有競爭優勢,因而在市場上銷售比較困難,影響企業發展。國家是否可以考慮給予這樣的廠家以財政補貼,支持其發展生產。對企業開展循環經濟初期發生大量支出而造成的暫時性虧損給予財政政策上的補助,給予企業虧損補貼。在財政貼息方面,由政府代企業支付部分或全部貸款利息,由于利息支出計入企業成本,由此可相應增加企業利潤。在稅前還貸方面,政府將企業應當歸還的貸款從應稅所得中扣去,以減少企業的應稅所得,從而免去企業一部分稅款。我國可借鑒國際經驗,對企業生產經營過程中使用的無污染或減少污染的機器設備實行加速折舊制度。通過有針對性的向開展循環經濟的企業提供財政補貼,可以調動其發展循環經濟的積極性。

三、財政稅收政策

稅收也是調節國民經濟運行的重要經濟杠桿,國家通過稅收政策的制定和實施,遏制經濟發展中間的某些畸形現象,從而保證國民經濟的持續、協調發展。用稅收政策來促進和引導節約型社會的建設和循環經濟的發展,是一種比較有效的手段。荷蘭政府運用稅收有效地遏制了包括鎘、銅、鉛、汞和鋅等重金屬的排放,在1976年到1996年之間,這些元素的工業排放量降低了86%-97%。我國制定有利于發展循環經濟的稅收政策時,可考慮以下幾個問題:一是,給予開展循環經濟的企業減免其所得稅的優惠政策。二是,增加資源稅稅目,擴大資源稅征收范圍,并逐步提高其稅率。面對水資源短缺的局面,如果開征水資源稅,將對解決日益突出的缺水問題起到幫助作用。為了保護生態環境,增加森林資源稅,將有利于抑制對生態環境不利的行為。對非再生性、稀缺性資源課以重稅,以發揮稅收的調節作用,保證資源的可持續利用。三是,資源稅征收可采取累進制方式,將資源使用量劃分檔次,不同檔次對應不同的稅率,稅率逐級跳躍式增加,這樣,對于消耗大量自然資源的企業,將提高其資源稅的稅負而成為企業的一種負擔,促使企業開展資源循環利用,建設環保工程,轉產停產,開發環保型產品。四是,對環境污染情況進行征稅,如開征大氣污染稅、污染源稅、噪音稅等,以解決環境污染問題。其稅率可采取不同地區、部門及污染程度不同的企業適用不同稅率的差別稅率。

四、財政信貸政策

財政信貸政策是國家通過銀行向有關企業提供貸款,支持企業的生產經營活動,以調節國民經濟運行的重要經濟杠桿。企業開展循環經濟需要投入技術、設備,改進生產工藝,因而產生對資金的需求,在企業資金有限的情況下,企業沒有資金或者有很少的資金能用于能源綜合利用和污染治理,在這種情況下,國家可運用信貸政策,通過向企業發放優惠貸款給企業以資金支持,幫助企業解決資金短缺的問題。

前些年,我國為了支持企業開展資源綜合利用也制定了一些信貸優惠政策,但由于這些政策只作了原則性的規定,沒有具體的支持措施,且附加了一些限制條件,因而難以得到實施,政策的效果還不夠明顯。企業申請國家級的貸款,由于多數貸款只有指標,具體款項由地方自籌,即便有實際款項,數額也十分有限,企業很難得到所需的全部款項,從而影響了企業開展資源綜合利用和污染治理的積極性。通過財政信貸給予開展循環經濟的企業以資金支持,國外有先進經驗可供參考。如日本利用非盈利性的金融機構為企業提供中長期的優惠利率貸款,并且已形成一個固定制度:日本開發銀行從1965年開始,對環保設施建設提供優惠長期貸款;中小企業金融金庫從1965年開始對環保設備投資提供優惠貸款;國民金融金庫從1970年開始實施對環保設備投資提供優惠貸款制度;中小企業事業團對環保設施的貸款比例最高可占總投資的65%,償還期限為15年,到期還可延長2年,年利率僅為2.7%。

企業進行資源循環利用,開展清潔生產需要有充足的資金支持,目前,在國家環境保護綠色銀行尚未建立和企業融資渠道不暢(環保創業板沒有建立)的情況下,建議政策性銀行以低息貸款、無息貸款、延長信貸周期、貸款貼息等方式給予企業資金支持,以解決目前企業清潔生產、環境保護信貸資金落實難的問題。

促進循環經濟發展的政策包括財政、金融、稅收、信用擔保等許多方面,各種政策之間互相聯系。因此,我國在制定政策過程中,應從全局出發,把各方面有機地結合起來,形成一套促進我國循環經濟發展的政策系統。