基于《新食品安全法》的北京市食品安全監管改進策略

門玉峰

[摘 要]本文對北京市食品安全體系存在的問題進行分析,指出北京市食品安全監管體系存在的缺陷,主要包括奧運臨時監管體系在會后暴露出的問題、監管體系本身存在的缺陷等。結合《新食品安全法》的頒布,對北京市食品安全體系的建設提出幾項改進建議。

[關鍵詞]食品安全 新食品安全法 缺陷 對策

本文為北京市社會科學院2009年一般課題《北京市食品安全規制的績效與改進研究》的階段性研究成果。

奧運會的成功舉辦,驗證了奧運食品安全措施的有效性。雖然北京市政府力圖維持奧運食品安全長效機制,但是奧運會后所發生的食品安全問題還是暴露出安全機制的一些監管漏洞和監管體系的弊端。“毒奶事件”將公眾的目光再次聚焦于食品安全問題,同時也推動了《新食品安全法》的建立和實施。北京市應及時更正現行食品安全體制的缺陷,完善奧運食品安全體系的長效機制,依《新食品安全法》對存在的不足做出及時有效的修訂。

一、目前北京市食品安全監管體系的缺陷

(一)部分安全機制的短視性

為確保奧運期間北京市的食品安全,北京市政府成立了多個食品安全相關部門組成的市食品安全委員會,建立了食品安全責任體系和食品安全監管檢測體系。這些保證體系的建立,在奧運期間的食品安全防范方面貢獻很大,但是隨著奧運會的落下帷幕,這些體系的漏洞和短視性也逐漸突顯。由于奧運食品安全體系的建立宗旨是確保奧運期間不出現食品安全問題,一些機構的設置明顯存在臨時性和重疊性。會后,臨時建立的安全體系有些不得不恢復到會前狀態,這就使奧運期間行之有效的監管體系失去了效力,如何使惠及一時的安全機制在奧運后放大到全北京、全中國成為全社會普遍關注的問題。

(二)缺乏統一的監管標準,監管體系混亂

監管體系部門眾多、分段執法的監管和運行體制,容易導致執法漏洞,權責不明確,缺乏統一的執法標準,增加食品監管的執法成本,同時也削弱了食品安全監管的有效性。具體表現有:首先,我國不同的食品安全監管機構資源不共享。農業部、國家質量監督檢驗檢疫總局、工商行政管理局、衛生部都有各自獨立質檢系統,很多檢測的數據沒有做到共享。其次,食品安全管理標準體系不完善,由于制定標準工作缺乏有效的統一協調機制,以及多頭管理等問題,現有的食品安全標準在實施中暴露出很多相互矛盾之處,主要表現為各部門現有的標準不統一,標準總體水平偏低,國家標準、行業標準和地方標準之間存在著交叉、矛盾或重復的現象,它們之間的不協調令企業在執行過程中覺得無所適從。再次,食品安全標準和發達國家及國際組織相比接軌程度不夠,從而導致標準的可信度在國際上不高,例如我國食品國家標準只有40%左右等同采用或等效采用了國際標準,食品行業的國家標準的采標率只有14.63%,這就造成出口貿易等方面的諸多問題。

(三)撤銷臨時設置的監管部門,造成安全監管漏洞

奧運期間為確保食品安全,北京市建立了臨時的食品安全監管部門,這些部門的建立在食品安全問題防范方面作用顯著。但是,由于體系建立的臨時性,會后某些臨時部門隨之撤銷。這就出現了有些環節多個部門共同監管,有些環節無人問津的問題,食品安全監管盲區和安全隱患的出現就是最有力的證明。這樣使得原有的食品安全體系漏洞再次顯現,安全監管的“真空地帶”成為安全問題突發的隱患。

(四)食品安全監管體系的執行力度下降

為了確保奧運會期間不出現食品安全的問題,各大執法部門加大執法力度,增加食品檢驗頻率,加大假冒偽劣商品懲治力度。在各大流通領域增設關卡,嚴厲杜絕問題食品進入北京。同時,啟動奧運食品安全監控和追溯系統,將奧運食品備選供應基地、物流配送中心、食品運輸車輛、餐飲服務場所等全部納入監控。對運輸食品的車輛通過GPS定位系統,全程監控并自動記錄溫度、濕度,使奧運食品從生產基地經加工企業、物流配送中心到奧運村全過程得到監控,奧運期間加大食品安全控制力度。奧運會后監管體系的執行力度明顯下降,出現監控漏洞,對產品的檢驗檢測頻率下降。

(五)嚴守下游質量,而忽視上游質量的監控

食品安全問題的控制是一個全程監控的過程,奧運食品安全體系的短視性還體現在對下游質量監控有力,而忽視對上游質量的監控。這種監控體系雖然在小范圍和短期內行之有效,但是上游的不合格產品和原料會流入監管較弱的其他省市地區,或者作為原料流入其他檢測不利的食品中去。這種小范圍的嚴格監控并不能從源頭上解決食品安全的問題,僅能確保小范圍內短期不出現食品安全問題,從源頭上避免問題的產生才是安全體系建設的宗旨和長久之計。

(六)監管人員職能交叉、權責不明

北京市現行的食品安全監管體系多屬于“多部門型”監管體系。這一體制下,食品安全監管由若干政府部門共同負責,每一部門在食品安全監管體系中發揮不同的作用。這種模式形成的根本原因在于食品監管除了要達到安全這一首要目標外,還要兼顧其他目標,例如發展食品及相關產業、促進國內外食品及相關貿易的實現。因此,食品監管由農業、工商、衛生、商務、交通等多個部門共同負責。在這種監管體制下,盡管從表面看來對每一個監管部門都做了明確的職責規定,但是在實際的操作中,往往缺乏國家總體的協調,容易發生監管機構重疊、監管權限不清、執法活動重復、監管力量分散、監管成本增加以及溝通不暢和協調不利等問題。這種互相牽制的監管體系所呈現出的問題就是牽一發而動全身。多個部門互相牽制遇到問題互相推卸責任,執法不力。

二、《新食品安全法》對北京市食品安全監管體系的影響

(一)《新食品安全法》的主要新變化

2009年6月1日起實施的《新食品安全法》在以下幾個方面存在新變化:

1.加大了賠付力度。凡違反本法規定,造成人身、財產或者其他損害的,依法承擔賠償責任。生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品,消費者除要求賠償損失外,還可以向生產者或者銷售者要求支付價款10倍的賠償金。賠償標準大幅提高,加大了經營者的違法成本,對其起到震懾作用。

2.統一制定食品安全國家標準。統一食品安全檢驗標準,將避免檢測人員因標準模糊造成監管不力。食品安全法規定,國務院衛生行政部門應當對現行的食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準和有關食品的行業標準中強制執行的標準予以整合,統一公布為食品安全國家標準。同時,除食品安全標準外,不得制定其他的食品強制性標準。

3.建立食品召回制度。食品生產者發現其生產的食品不符合食品安全標準,應當立即停止生產,召回已經上市銷售的食品,通知相關生產經營者和消費者,并記錄召回和通知情況。實行食品召回制度,不僅要靠企業自覺,還要強調政府的責任,在企業不主動召回的情況下,政府要責令企業召回不合格食品,要盡可能控制不合格產品對消費者的影響。

4.取消食品免檢制度。縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗。進行抽樣檢驗,應當購買抽取的樣品,不收取檢驗費和其他任何費用。

5.嚴禁使用目錄以外的任何添加劑。食品添加劑應當在技術上確有必要且經過風險評估證明安全可靠,方可列入允許使用的范圍;不得在食品生產中使用食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質。對添加劑使用的限制,在一定程度上減少了信息不對稱問題,使消費者對食品成分更加了解,為其選購產品提供有力參考,同時減少添加劑對消費者健康的危害;

6.“問題產品”代言者承擔連帶責任。“問題產品”的暢銷與“問題廣告”的熱播關系密切,明星效應在不合宜的時刻發揮了巨大作用,推動了不合格產品的銷售。食品安全法規定,社會團體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費者推薦食品,使消費者的合法權益受到損害的,與食品生產經營者承擔連帶責任。

7.保健食品宣傳不得涉及治療功能。針對企業擅自生產保健食品、進行虛假宣傳、夸大功能、誤導公眾的行為實行嚴格監管。保健食品不得對人體產生急性、亞急性或者慢性危害,標簽、說明書不得涉及疾病預防、治療功能,內容必須真實,應當載明適宜人群、不適宜人群、功效成分或者標志性成分及其含量等,產品的功能和成分必須與標簽、說明書相一致。

(二)《新食品安全法》對北京市食品安全監管體系的影響

北京市作為我國的經濟、文化和政治中心,應該積極貫徹和落實《新食品安全法》的新增條例,為安全法的實施起到帶頭作用。與食品安全法有關的制度和機構的及時建立也是確保食品安全的重要環節。

1.新增的條例明確規定食品檢驗的統一標準,北京市有關部委應把這一標準盡快落實到各個部門,并對已有檢測儀器進行相應的調整以適應新的檢測標準,規定各執法部門嚴格按照這一標準實施檢測。

2.針對“問題產品”的召回規定,北京市應及時建立相關部門,對食品進行監管,同時監督問題食品的召回情況。這一條例出臺以前,北京市沒有建立專門的問題食品召回監管部門,少量的問題食品召回僅是建立在部分企業家的社會責任感和道德意識的基礎上,缺少相關部門的監督與約束。這就使得進入消費領域的問題食品在得到揭露以后仍沒有進行及時的召回。

3.北京市食品質量部門應該明確現有的免檢產品的種類及名稱,依據《新食品安全法》的規定恢復對免檢產品進行檢驗,并成立專門的檢測部門對“免檢產品”進行定期檢測,屆時將其納入長期檢驗體系。同時強化從農田到餐桌的全面監控制度。

4.對名人代言產品及保健品設立相關的規定,減少虛假廣告對消費者的欺騙行為。北京市應將食品安全法的有關規定落實到各個地方電臺和電視臺,強制其成立專門部門按照相關標準對廣告內容進行審核和監督,杜絕虛假、欺詐性廣告的播出,從而避免消費者受其誤導盲目購物。同時明確規定代言人與問題產品的連帶責任,這樣可以使代言人更加理性的選擇代言產品。

《新食品安全法》的實施能否完全實現其立法的初衷,需要經歷長時期的考驗。北京市能否將《新食品安全法》更加有效的落實,還要結合其自身條件進行監管體系的建設。如果把北京的食品安全防范比作一座堅固的城墻,那么《新食品安全法》的實施就是建造城墻的支架,北京市食品安全監管體系的建設就是城墻建造的地基,相應的執法人員就是其建立的一磚一瓦。三者需緊密結合,缺一不可。

三、基于《新食品安全法》改進北京市食品安全監管體系的策略

(一)依據《新食品安全法》完善監管機構的設置,避免監管漏洞和職能重疊

北京市食品安全體制下存在橫向監管職能權限不清的缺陷,造成這種缺陷的主要原因在于諸多食品安全法律存在權限配置的沖突。《新食品安全法》增加了對食品安全實行全程監督管理、完善和落實食品安全監督管理責任制的規定。同時還明確規定:縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當加強溝通、密切配合,按照各自的職責分工,依法行使職權,承擔責任。重新對相關監管部門的監管職能和權限予以明確劃分,對監管職能存在交叉和重復之處進行明確的分工,減少執法活動中的不必要沖突,實現對食品安全有效的監管,《新食品安全法》中關于執法人員的權限規定更加明確,在一定程度上緩解了我國食品監管體系多年存在的監管權責不清的問題,但是要想實現全國監管體系的權責明確還需要地方政府相關部門的積極配合。北京市食品安全部門應嚴格按照《新食品安全法》的規定,對現存的安全監管體系中職能重疊的部門進行合理的調整,填補監管漏洞、提高監管效率。在法律層面設立規范的地區間協查合作機制,明確規定合作的范圍、權利義務以及糾紛的解決機制等具體問題,使執法人員有法可依。食品安全協調委員會應充分整合食品安全監管資源,統一指揮、統一行動,克服多個行政執法部門權責交叉、各自為政、重復管理的現象。同時要進一步強化相關行政執法部門間的協調配合。

(二)大力宣傳和組織學習《新食品安全法》,同時提高消費者的維權意識

把學習、宣傳《新食品安全法》作為一項重要工作列入議事日程,把實施食品安全法作為一項長期工作充分落實。利用廣播、電視、報刊、網絡等媒體的作用,廣泛宣傳食品安全法的立法宗旨、主要內容以及新法的主要變更之處,增強人民群眾的食品安全法律意識和監督意識。要加強食品安全執法隊伍的法律知識和專業技術培訓,提高執法人員依法行政意識和執法水平。《新食品安全法》的實施,對食品生產經營的安全性和規范性做出了更為細致、嚴格的要求,明確了質監部門職責,確立了食品安全風險監測和風險評估、食品安全標準、食品生產經營行為的基本準則、索證索票、不安全食品召回、食品安全信息發布等制度,明確了分工負責與統一協調相結合的食品安全監管體制,為全面加強和改進食品安全工作,實現全程監管、科學監管,提高監管成效、提升食品安全水平,提供了法律制度保障。面對新的形勢,北京市政府要組織相關人員進一步認真學習食品安全法,提高專業素養和技能,確保《新食品安全法》有關條例得到有力落實。通過對食品安全法的宣傳一方面能使食品生產企業知法、守法,并能與一切危害人身健康、擾亂市場秩序、損害企業信譽的行為作斗爭;另一方面可以使消費者學會如何用法律武器保障自身合法權益。

另外,消費者維權意識的強弱和鑒別能力的高低也是影響食品安全的一個重要因素。政府對食品的監管,主要是對食品生產廠家、食品銷售商家等賣方行為的監管,而消費者維權意識的增強是對賣方行為的一個限制性因素,將直接影響有關部門對食品安全的監管效率。同時,消費者對食品的鑒別能力的高低,也影響著對食品企業的行為約束力的強弱,只有消費者對食品的鑒別能力提高了,才能更有效地限制企業的不良行為,促進企業產品質量的提高。

(三)嚴格按照安全法規定的檢驗標準進行監測,同時調整檢驗設備的技術標準

與發達國家相比,我國尚未建立完善的食品安全監測系統,缺乏全面的、連續的食品污染和食源性疾病監測數據,嚴重制約了危險性評估技術的應用;危險性評估知識的普及程度、技術力量明顯不足;食品中化學物品和衛生標準的依據尚未全面進行危險性評估;致病微生物的危險性評估也剛剛起步。食品監測技術的高低是影響不安全食品流入市場的重要因素,我國食品安全體系的一個弊端就是在檢測技術方面落后于其他國家,以致多次在食品問題產生嚴重后果、危害消費者健康的情況下才進行檢測。建立完善的食品安全體系要把提高檢測的技術水平作為首要目標,《新食品安全法》中對食品安全標準有了更加明確的規定,特別規定了添加劑的控制標準。相應的檢測技術的升級才能確保食品安全法的有效實施。北京市可以利用高校資源,提升實驗室的硬件配置,增加技術研發投入,促進食品檢測技術升級,為食品安全管理提供科學的技術支撐,為《新食品安全法》的有力實施提供技術保證。

(四)建立食品安全信用體系,發揮信用機制對各成員的約束作用

食品安全信用體系建設是以培養食品生產經營企業遵紀守法為核心,通過相應的制度規范、運行系統和運行機制建設,實現褒獎守信、懲戒失信,從而全面提高食品安全水平,保障人民群眾的身體健康和生命安全的信用機制。

食品安全信用體系的建設是一項龐大而復雜的社會系統工程,信用體系的建立需要社會各方面的努力,既要確保信用體系的設立有明確的規章制度保障,又要調動社會各界的力量共同推動和維護信用機制的實施。其建設內容主要包括:一是完善食品安全信用監管體制。初步建立食品安全信用監管體制、誠信制度、評價制度、披露制度、獎懲制度等。使食品安全信用體系的建立有法可依、有章可循。為使食品安全信用體系建設取得實效,應進一步完善食品安全信用的監管主體和監管對象,明確各類主體的權利與義務、權力與責任。二是建立食品安全信用系統。建立食品安全信用管理系統和服務系統,不斷提高管理和服務水平,對不合格食品進行及時的披露和懲罰,記錄和懲治生產不合格產品的企業。為實現信用信息的互聯互通,實現資源共享,避免重復建設,應當制定統一的基礎信息標準。三是完善食品安全信用評價制度。確立食品安全信用評價機構的選擇,評價指標的確定、評價等級的劃分、評價方法的確定和評價結果的產生等制度。四是完善食品安全信用獎懲制度。對于符合質量認證體系標準的食品給予及時有效的認證;對于不合格食品加大懲治力度,切斷其通過其他環節流入市場的可能,確保一經查出的不合格產品及時銷毀。食品安全信用體系的建設涉及食品安全建設的諸多方面,要想建立起有效的安全信用體系需要政府和社會各界的通力合作,使信用體系不僅以道德規范為基礎,還有充分的法律保障為依托。

(五)把食品安全觀念從道德約束提高到法律約束范疇,加大懲治力度

我國食品安全保障缺失的一個重要原因就是執法不力,且無人承擔相應責任,其根源就在于沒有設立執法者的責任追究制度,即分工不明確,責權不對稱。提高食品安全違法行為的罰款數額,加重違法者的違法成本,使其得不償失,才能對違法者產生威懾作用。加大對失信企業監督檢查力度和對嚴重失信企業的曝光力度,增加違法成本,逐步形成優勝劣汰的機制。《新食品安全法》進一步加大對違法的生產者和經營者的懲罰力度,規定了相應的民事賠償責任、行政處罰,嚴重的要處以刑事責任。此外,還規定了對故意生產不符合安全標準的食品企業除了一般的民事賠償之外,還有一個十倍價款的賠償。另外,在處罰幅度上也明確高于其他的違法行為。北京市有關部門應該嚴格按照新食品安全法的規定,對一經查處的不合格食品,按照標準進行懲處,加大懲處力度。

總之,奧運食品安全體系既然在短期內成效顯著,有關部門應該考慮將其逐漸推廣至全國,使我國的食品安全體系與國際接軌,提高中國制造的國際聲譽。《新食品安全法》的及時推出也順應了時代和社會的要求,為完善食品安全體系的建立提供了依據。北京作為奧運食品安全體系的成功試點城市,應該發揮奧運安全體系的長效機制,引領其他省市食品安全體系的改革,使奧運安全體系惠及北京市以及其他省市。

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