服務型政府研究述略

徐 光

[摘 要]近年來,理論界從規范和實證兩個方面對服務型政府進行了有價值的研究?，F對研究成果作一綜述和反思,以期對理論探索和實踐推進有所助益。

[關鍵詞]服務型政府 研究 述略

作者簡介:殷麗娟(1980-),女,江蘇鎮江人,中共鎮江市委黨校教師,主要研究方向為行政學和文化學;徐光(1960-),男,江蘇儀征人,中共鎮江市委黨校教授、碩士,主要研究方向為行政學和政治學。

一、服務型政府的內涵界定

學者黃愛寶認為[1],“服務型政府”的內涵主要包括服務涵義、服務主體、服務客體和服務目的等。在這個概念中,服務主體顯然是政府,服務客體或對象一般也公認為是公民或社會;而服務的目的應該是為了維護與實現公民或社會的公共意志與公共利益,這里的“公共意志與公共利益”應是“源于對共同價值準則的對話協調,而不是個體自我利益的簡單相加”,應能遵循公民或社會中的個人與群體、部分與整體、眼前與長遠、暫時與持續、具體與根本、當代人與后代人的意志與利益的全面協調和辯證統一的原則;在它們之間發生特定的矛盾和沖突時,又應能堅持后者相對優于前者的原則。理解“服務型政府”內涵的主要分歧是在于從不同層面或不同角度對“服務”涵義的定位。按照現代漢語詞典的解釋,“服務”一詞的基本涵義是指“為集體(或別人)利益或為某種事業而工作”。但是,在目前我國學術界關于“服務型政府”概念的定義中,主要存在著三種不同層面或不同角度對“服務”涵義的定位:一是基于價值理念的層面或角度,將“服務”定位于公民本位和社會本位的服務價值理念的樹立;二是基于具體職能的層面或角度,將“服務”理解為是從經濟建設職能向公共服務職能的轉變;三是基于工作方式的層面或角度,將“服務”定位于擴大服務項目、集中服務提供、改善服務態度等政府服務工作方式的采用。但是,僅僅基于政府具體職能或工作方式層面或角度來定位“服務”內涵,就難以全面與深刻地反映上述“服務型政府”概念提出的直接現實背景與動因。因為,2003年我國就確定新時期政府基本職能為“宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務”四個方面類型,前三個方面類型中的政府與具體行政相對人之間并未構成一種直接的服務與被服務關系,而這四個方面職能都應是同等重要和需要加強。從這個意義上說,如果僅僅從政府具體職能定位“服務”內涵,那么就應當意味著,在新時期我們不僅要強調建設公共服務型政府這一方面的職能要求,同時還應該強調建設宏觀調控型政府、市場監管型政府和社會管理型政府這三方面的職能要求。但是,如果要進一步認為前三個方面的職能類型,實質上也都屬于“服務職能”,那么就又可能是出于以下兩個角度的理由:一是認為這些職能的內容與目標在新時期仍都是從根本上代表和實現了公民或社會公共意志和公共利益,是貫徹和滲透了“服務”價值理念,即寓這些非公共服務職能的履行于服務的價值理念之中。由于在社會主義市場經濟逐步建立與完善的前提下,政府作為微觀經濟主體參與經濟建設的職能已經是背離了公民或社會的公共意志和公共利益,從而也就是背離了“服務”價值理念的職能。也就是說,服務型政府的具體職能定位究竟是管制還是服務,是“劃槳”還是“掌舵”,應取決于是否根據“服務”價值理念。顯然,這種理解已經超越了從政府具體職能定位的層面或角度,而實質上回到從政府價值理念的層面或角度上來定位“服務”內涵。二是認為政府履行這些職能的工作形式或方式能夠適應和滿足作為具體行政相對人的公民的愿望和需要,讓公民或社會喜于和樂于接受,即寓這些非公共服務職能的實現于服務的工作方式之中。所謂“嚴格管理、熱情服務”就是指在政府履行管理職能的內容和目標上要嚴格,即應該切實約束或制止行政相對人背離和損害公民或社會的公共意志和公共利益的行為;而在政府履行管理職能的形式或方式上要熱情,即盡力地適應與滿足作為行政相對人的公民的意愿與需要。顯然,這種理解就是屬于上述的第三個層面或角度,即將“服務”內涵僅僅定位于政府服務工作方式上。事實上,對照“服務型政府”概念提出的背景和動因,這種體現政府工作方式創新的內涵定位只是反映出“服務型政府”建設的部分實踐路徑要求,從而也只能反映出“服務型政府”概念的部分一般屬性內容。若我們的認識僅僅停留于此,“服務型政府”建設就可能落入形式主義的窠臼。故此,“服務型政府”的內涵定位可簡單地表述為具有為了公民或社會的利益而工作的價值理念,并將這種價值理念貫徹和滲透于政府制度安排和政府職能定位及其工作方式等公共權力運作的全部環節和過程之中,并最終能夠維護和實現公民或社會的公共意志和公共利益的政府。

學者張菀洺認為[2],所謂服務型政府,是指在公民本位、社會本位理念指導下,在整個社會民主秩序的框架性,通過法定程序和民主公開的方式組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。服務型政府即是以為社會大眾提供公共服務為其價值取向與核心目標。所謂公共服務,可以將其劃分為廣義和狹義兩個范疇,狹義的公共服務是指一般意義上的公共產品,如郵政服務、公交服務等,同時也包括諸如提供退休生活保障、抵御外來威脅等社會職能。廣義的公共服務則不僅包括通常所說的公共產品,還包括保障市場經濟正常運行的法律制度,為糾正市場失靈和功能缺陷所制定的宏觀經濟政策、微觀經濟規制等抽象的公共產品,還包括政府所提供的具體的公共服務項目。政府提供公共服務的理念主要源于以下兩個方面的原因:首先,實現普遍化享有的權利是公共服務的價值基礎,獲得社會救濟、社會福利和社會保障是一個人的基本權利,政府應予以提供和保證。其次,公民與國家關系是公共服務的基本依據。從憲法理論上看,一個具有公民身份的人相對于國家來說,就同時擁有了一種契約關系,政府對公民的社會狀況就產生了責任。服務型政府是“以民為本”的政府。政府的行政活動以實現最廣大人民的根本利益為出發點,以實現經濟社會和人的全面發展為基本目標,全面彰顯政府的人性關懷和人文關懷。因此,建立的服務型政府必須以社會大眾的需求為中心,為其提供高質量、高效率的服務。服務型政府是職能有限的政府。在現代市場經濟條件下,政府必須將其職能嚴格限定在對“市場失靈”的彌補和矯正上,凡是社會、企業與市場能自我調節和自我管理的環節和領域,政府就應自動退出,實現政府與企業、社會、市場各歸其位。政府不再直接干預和直接從事微觀經濟活動,而應把精力主要集中在規則的制定和落實上,營造一個有利于公平競爭的外部環境,保障穩定的社會環境和有序的市場競爭?？傊?服務型政府應該是一個以市場為基礎,遵循市場經濟規律的職能有限的政府。服務型政府是廉價政府。廉價政府就是提供的服務“物美價廉”,就是用盡可能少的行政成本實現最優化的行政管理。一方面,它的價格低,百姓負擔較輕;另一方面,它能夠提供老百姓所需要的基本服務,并且數量符合百姓的需要,質量能夠讓百姓滿意。服務型政府是民主參與的政府。和諧社會下的服務型政府,必須是民主參與的政府,因為政府服務的對象是公民,只有在公民參政的過程中,政府才能了解公民需要什么,要求政府提供何種服務,以及如何有效提供服務。另一方面,服務型政府必須為社會大眾參與決策提供渠道,接受社會大眾的監督。只有這樣才能有效抑制行政腐敗。離開社會大眾的參與,行政人員往往無法獲得進行決策所必須的正確及時的信息,容易造成決策的失誤和錯位。服務型政府是不斷自我完善和創新的政府。政府的能力是有限的,在公民的民主意識和主體意識不斷提高,對公共產品和服務要求越來越高的情況下,政府需要不斷加強自身的管理和建設,樹立創新意識,培養創新思維,創新行政管理方式。只有不斷完善的政府才能保證為人民服務的質量。服務型政府是顧客導向的政府。政府不再把公眾當作統治和管理的對象,而是將公眾作為“顧客”對待,把自己作為服務的提供者,職責就是向“顧客”提供高效、優質的公共服務。這種服務具體表現為政府為市場服務,如培育市場體系、制定市場規則、維護市場秩序、進行宏觀調控、克服市場缺陷等;為企業服務,如統籌規劃、信息引導、組織協調、檢查監督;為社會良性行為服務,如環境保護、治理污染、維護生態平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護社會的公平和正義;為公民服務,如提供公共產品、保障公民權益等。

學者鞏建華認為[3], 簡單地講,服務型政府就是為人民服務的政府,或者說,服務型政府就是提供公共產品、為人民服務的政府。從學理上講,服務型政府有著更為深刻的內涵。服務型政府是一種新型的政府管理模式:新型的政府職能模式、新型的政府活動模式和新型的政府理念模式。然而,作為一種新型的政府管理模式,其服務性不會大于管理性,其管理性也不能過分超越服務性,應該是管理與服務的統一。實際上,政府管理是政府最基本的職責,公共服務只是政府職能的一個方面,服務只是政府在履行管理職責時應該具有的態度,應該提供的公共產品。鄧小平同志說過,管理就是服務,在此,“管理就是服務”只是一種理念,并不意味著在概念上“管理就是服務”或者“服務等于管理”,更不能歪曲為“只要服務不要管理”。事實上,從管理學角度看,管理者最重要的工具是權力,離開權力的管理就不是管理。而權力在本質上是一種強制力,強制力從來不是以服務為目的,而是以實現管理者的意愿為目的。因此,作為共產黨執政的政府,管理就是服務是一種理念,服務型政府中的“服務”是政府的價值理性,其工具理性仍然是管理。因此,所謂服務型政府,就是以表達和體現公眾意志為根本,以解決公共問題、實現公共利益為目標,以公正透明、廉潔高效、誠信守責為基本施政理念,行為規范、運轉協調地有效回應社會,滿足公眾對公共產品和公共服務需求的政府管理模式。上述定義,提出強調了四點:第一,服務型政府是管理與服務的統一;第二,服務型政府必須表達和體現公眾意志;第三,服務型政府的目的是為了公民利益;第四,必須優質高效地向公民提供公共服務。服務型政府有以下一些具體特征。一是職能有限。政治學中有兩句名言:“政府是必要的惡”,“最好的政府是管事最少的政府”,因此,在憲政視野中,現代政府應該是權力有限、職能有限、責任有限的政府。按照公共管理的觀點,政府不是“劃槳者”,而是“掌舵者”。事實上,政府的人力、物力和財力等資源畢竟是有限的,一個再強的政府,也不是什么事都干。在有限的時空條件下,權力半徑有限,職能邊界也是有限的,抓住關鍵以及其余,有所為、有所不為,絕不缺位、越位和錯位。中央已經明確提出,政府的主要職能就是四項:經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。這充分說明服務型政府的職能是有限的。二是依法行政。不管什么樣的政府,它都要履行管理職能,只有行為規范的政府,才具備為人民服務的基本條件。任何一個政府,不管它喊什么口號,只要行為不規范,那這個政府的管理必然是低效的,低效的管理,不可能是一個服務型的政府。因此,服務型政府必然是行為規范的政府。在憲政視野中,行為規范的政府必然要依法治國和依法行政,依法治國的預設前提是政府必須守法,這是法治的實質意義之所在。要使政府守法,必須對政府的權力進行限制,以防止政府權力濫用,使政府不能超越法律許可的范圍行使權力,更不能以任何借口剝奪或侵犯公民的合法權益。同時,要求政府的執法活動必須有法可依、有法必依、執法不嚴、違法不究,要求政府必須嚴格執法、公正執法和文明執法;另一方面也要求政府必須認識到有權必有責、用權受監督、侵權要賠償。三是運轉協調。從理論上講,只有行為規范、依法行政的政府才可能成為運轉協調的政府。因此,在管理價值層面上,運轉協調的價值高于行為規范和依法行政。如果政府運轉不協調,一定對應著政府行為不規范、不依法行政。政府行為不規范,政府連自己內部的事務都解決不好,怎么可能為人民服務?政府不依法行政,人治驅逐法治、權力壓迫法律、官員支配百姓的現象必然存在。也就是說,只有行為規范、運轉協調的政府,才能更好地為人民服務。因此,服務型政府必須是運轉協調的政府。四是公正透明。民主政治的基本要求是公正和公開,而任何好的管理體系都是在科學合理的制度和公正透明的規則基礎上建立起來的。因此,現代政府都試圖通過建立正義的社會結構和政府治理模式,通過公正執法和公平地分配社會資源,為每個公民提供最大限度的公平。同時,由于公民行使管理國家的權力,是以了解公共事務和行政程序為前提,如果不知道政府的行政信息和相關程序,公民就無法參與國家事務,從而,民主政治也就成了空頭支票。公正行政、透明行政是保障人民參與政府決策、監督政府行為、促使政府正確行使自由裁量權、有效抑制公共權力濫用的基本措施。五是廉潔高效。廉潔與高效沒有必然聯系,廉潔的政府未必高效,高效的政府也未必廉潔。但是,廉潔高效的政府必然具有較強的成本效率觀,公職人員在制度約束下也會自覺地少花錢、多辦事,會嚴格控制公款旅游、公款出國和公務用車等支出。關注群眾切身利益,能夠及時回應社會。因此,廉潔高效的政府必然是辦事積極、工作主動、紀律嚴明、政令暢通的政府,必然是用權于民、情系人民、為民謀利的政府,必然是人民認同、滿意、支持的合法性最高的政府。六是誠信守責。政府是權力最大、最具權威性的組織。在一個不負責任、信用缺失的政府中,決策隨意,執行不力;職能越位,部門失職;政策多變,政出多門。在對公民或其它社會組織行使權力時,互相推諉,瀆職失職。這樣,市場主體就會面對許多不可確定和不可預測的環境變量,從而導致短期預期和短期行為,造成交易費用提高、政府信用度下降。相反,一個誠實守信、恪盡職守的政府,必然是能夠向人民承諾并踐行諾言的政府,必然是勇于承擔政治、行政、法律和道德責任的政府,其自身存在的合法性就高,人民對它的滿意度和支持率就高。

二、服務型政府的理論基礎

學者鞏建華認為[3],我們黨的根本宗旨是全心全意為人民服務,黨的幾代領導人對此都有過精辟的論述。例如,在《論聯合政府》和《為人民服務》中,毛澤東就建設一個什么樣的國家、什么樣的政府進行了初步思考。他說:“我們共產黨人區別于其他任何政黨的又一個顯著標志,就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯系。全心全意地為人民服務,一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發,而不是從個人或小集團的利益出發;向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性;這些就是我們的出發點?！焙髞?這段話被寫入《黨章》,并被評價為“非常深刻地闡明了我們黨的根本立場和行動準則”。《黨章》明確宣示:“我們黨的根本目的是全心全意為人民服務”。鄧小平曾經說過:“中國共產黨的含義和任務,如果用概括的語言來說,只有兩句話:全心全意為人民服務,一切以人民的利益作為黨員的最高準繩。”江澤民同志在慶祝建黨80周年大會上明確提出:“全心全意為人民服務,立黨為公,執政為民,是我們黨同一切剝削階級政黨的根本區別。”胡錦濤同志在十七屆中央政治局常委與中外記者見面時強調:“我們一定牢牢秉持全心全意為人民服務的宗旨,堅持立黨為公、執政為民,著力解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題,真心實意為人民辦實事、辦好事,努力促進社會公平正義?！闭鞘冀K把“全心全意為人民服務”作為自己全部工作的出發點和落腳點,所以我們黨才深受廣大人民的衷心擁護和堅決的支持。改革開放以來,在社會主義市場經濟體制改革過程中,圍繞政府機構改革而進行的政府職能轉變,促使人們思考:我們究竟需要一個什么樣的政府,政府怎樣才能滿足人民日益增長的物質文化需求,怎樣才能適應社會主義市場經濟發展的要求。在此過程中,圍繞“公私”之爭、“國有與民營”之爭、“守夜人與大管家”,都曾涉及“應當建立一個什么樣的政府”這一問題。在這種情況下,理論界秉承“全心全意為人民服務”的宗旨,積極借鑒西方新公共管理理念,率先提出“服務型政府”的概念。2000年,美國學者羅伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特發表了《新公共服務:服務而不是掌舵》一文,從此,以登哈特為代表的新公共服務理論風靡一時,并試圖對以企業家政府為精髓的新公共管理的理論缺陷進行彌補。國內學者將這篇文章翻譯成中文,新公共服務作為一個新的術語在中國行政管理學界逐漸流行起來。同年,張康之教授在《行政論壇》第4期發表了《限制政府規模的理念》一文,他在該文中首次提出“服務型政府”的概念。他認為:“服務型的政府也就是為人民服務的政府,用政治學的語言表述是為社會服務,用專業的行政學語言表述就是為公眾服務,服務是一種基本理念和價值追求,政府定位于服務者的角色上,把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨?！彪S后,這一理念便引起了學術界和政府部門的廣泛興趣和重視,對它的研究也越來越深入。

學者李傳軍也認為[4],我國服務型政府建設的理論基礎:為人民服務。在馬克思主義指導下,毛澤東、鄧小平、江澤民基于中國歷史與現實國情,先后提出了“為人民服務”、“領導就是服務”、“三個代表”重要思想,從而構建一個不斷發展完善的科學的為人民服務理論。這一得到不斷發展完善的科學的為人民服務理論正是我國服務型政府建設的理論基礎。

學者曹淑芹從政府公共性和公共行政精神的角度論述了服務理念、服務型政府的理論根據,她認為[5],要真正體現對公民負責,政府必須樹立服務理念。政府為什么要樹立服務理念?這首先是由于公民與政府之間的委托關系代理關系。主權在民是近代政府的政治原則,然而這種主權需要依托一個公意機構來行使,這就是政府。政府權力既然來源于人民權利,它就應該為人民服務,受人民監督,但政府權力一旦從人民權利中分離出來,它就具有了相對獨立性和很大程度的自主性,如果不能正確行使,完全可能成為凌駕于人民之上的統治權力或控制權力。在西方民主理論的發展進程中存在著精英主義和多元主義,可無論精英主義還是多元主義,其實質都是少數人的統治,沒有實現多數人的統治,社會主義民主是一種多數人的統治,但社會主義社會仍然是存在“官”與“民”的對立,存在強勢群體與弱勢群體。因此,政府服務理念是政府與社會關系的根本性轉變。可見,政府服務理念雖有其深刻的思想基礎,但它不會自發實現。政府服務理念的塑造必須依賴社會治理模式的根本轉變,按照我國學者的研究,在人類歷史的發展進程中,社會治理模式經歷了從統治型向管理型再到服務型的轉換。整個工業化社會的社會治理模式主要是管理型的,它以制度化、科學化、法治化為其主要特征,而在公共管理中,管理者與被管理者之間的控制關系日漸式微,代之而起的是一種新型的服務關系。事實上,政府服務于人民是政府還權于人民的過程,是不斷體現民主、真正實現主權在民的過程。20世紀90年代以來,重塑政府運動主張以企業精神來改革政府公共部門,認為政府應該樹立服務意識,為社會公眾提供公共服務是政府的重要職能。因此,服務意識被政府采納,一定程度上是由于社會治理主體多元化帶來的競爭所導致的。企業精神決不能代表公共行政的精神,政府為公民服務與企業為顧客服務有著顯著的不同,政府服務意識應該深深植根于關于民主、平等的信仰,在我國,建立服務型政府,是完善社會主義市場經濟,實現政府轉向的要求,同時也是政府代表最廣大人民群眾的利益,構建人民滿意的政府的要求。如果不將人民的利益放在首位,服務型政府就是一句時髦的口號,就像我們早已提出為人民服務的口號,卻沒有真正理解它的深刻內涵,因而無法真正貫徹實施。建立服務型政府應該與政治體制改革聯系在一起,政治體制改革解決的關鍵問題是權力過分集中的問題,如果權力過分集中,必然導致權力的濫用、公權私利,這樣的政府根本不可能考慮人民群眾的利益,根本不可能是服務型政府。目前全國各級政府中已出現不少政務服務中心、簡化行政程序的“一站式”服務等,但這只是服務型政府的表層,而不是政府的根本轉型。只有政府的利益與人民的利益相一致,政府才越接近它的實質公共性,公共性意味著公共利益、共同參與。政府將社會公平作為公共管理的價值準則,對人民負責,為人民服務,這就是公共行政的精神。

三、構建服務型政府的難點所在

學者吳玉宗認為[6],服務型政府建設面臨很多阻力,不僅有觀念方面的阻力,也有制度和機制的阻力,還有工作作風和工作方式方法的阻力;不僅有現實的阻力,還有歷史傳統的阻力;不僅有來自社會方面的阻力,還有來自政府自身的阻力。一、市場經濟主體的不成熟阻礙服務型政府的職能轉變。 市場經濟主體的不成熟增加了服務型政府建設的難度。服務型政府建設最需要的是政府職能的轉變,即政府只承擔政府應該承擔的“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”的職能。因為政府是“有限權力和有限責任的政府”。市場經濟條件下,社會經濟發展的很多事情應當由市場主體和非政府組織依靠自身的能力去完成,它們按照市場的要求,在法律的框架之內,按照自愿交換、平等互利的原則去協調經濟主體之間的活動。政府只是一個社會交易規則的提供者和交易爭議的裁判員。這樣,政府才能把自己從過去控制市場和干預經濟的職能轉移出來。二、傳統行政體制對服務型政府建設的阻力。新中國成立以來,我國政府體制的形成和發展受到了多方面因素的影響,“這些因素共同作用的結果,使我國政府體制具有全能主義特征?！比苤髁x政府是一個在某種崇高意識形態指導性,實行大規模干預以圖徹底改造和重塑社會的大政府。全能主義行政體制的基本外在特征如下:1、全能政府下的社會萎縮,對政府的依賴與對政府的無奈。一是功能分權化程度很低。二是社會中介組織的官僚化。三是社會約束力下降。四是社會對政府的約束力不足,即政府責任保障機制不夠完善,社會難以對政府及政府官員的行為實施有效的監督和約束。2、政府職能過度膨脹,權力范圍無限性與社會的消極服從。3、政府職能結構不合理,總量失度基礎上的分量失衡。一是全能政府造成的社會萎縮,使政府轉變職能缺乏堅實的社會基礎,阻礙著政府職能的轉換。二是全能政府造成的社會公眾對政府的消極服從和冷漠狀態,使服務型政府建設要達到的政府與公民的互動、公民對政府的影響和有效監督的目標難以實現。三是來自政府機關和政府機關工作人員的阻力。四是傳統行政體制造成的制度供給能力不足阻礙著服務型政府建設。三、服務型政府建設的文化阻力。服務型政府建設的進行不僅僅意味著具體制度安排的突破與創新,更為關鍵的是對適應服務型政府治理習慣的社會行政文化和行政理念的塑造。相比較而言,后者的難度遠遠超過前者。法國著名思想家托克維爾認為,民主政治的成功不僅依賴于一套完備的民主制度,還依賴于一種對民主、自由和參與的民族性格的培育。我國的傳統行政文化卻存在著與服務行政完全沖突的思想和觀念。這些觀念成為服務型政府建設的極大的阻力。1、為民作主觀念阻礙公務員服務意識的樹立。2、官本位思想的阻礙。3、犬儒主義的政治文化和政治心理。四、理論準備不足對服務型政府建設的阻力。我國服務型政府建設過程中的理論障礙主要是指由于服務型政府理論研究的滯后形成的對服務型政府建設進程的負面影響。服務型政府建設理論研究的不足主要表現在:第一,雖然地方政府已經開始服務型政府建設的實踐了,理論界對什么是服務型政府還沒有進行認真深入的研究,對服務型政府的概念、特征和模式設計都沒有比較一致的說法,各地的服務型政府建設顯得異常混亂且表面化。第二,服務型政府建設的政府究竟是廣義的政府還是狹義的政府,這個問題根本不清楚。所以修修補補的功夫做到2006年就沒有什么好的辦法和措施了。第三,服務政府的整體模式設計的研究現在還是一個空白。中國是一個中央集權的國家,服務型政府建設的地方推動的作用和影響都是有限的。這樣,就需要從總體上對服務型政府進行模式設計?，F在,很多人的研究都著重措施和方法,但是,如果整體模式的框架都沒有人研究,服務型政府建設就會陷入頭痛醫頭、腳痛醫腳的狀況。

四、構建服務型政府的主要對策

學者姜曉萍認為[7],構建服務型政府與公民參與關系密切,服務型政府的本質內涵決定了公民參與不僅是確保服務型政府合法性基礎的關鍵要素,而且契合服務型政府的治理模式。因此,他從公民參與的視覺對如何構建服務型政府提出了自己的看法。1、認清公民在服務型政府構建中的角色,塑造積極的公民精神,提升參與能力。服務型政府的性質和內涵不僅影響了政府角色和職能的轉變,同樣也影響公民角色的變化。他們不再是被動的管理對象,也不是單一的公共服務的享有者或公共產品的消費者,他們同樣是公共治理的主體之一,是政府在構建服務型政府中的合作伙伴。要完成服務型政府構建中公民的多重角色,必須以塑造積極的公民精神為前提。積極的公民精神實質上是建立在公民資格基礎上的公民主動參與公共事務管理,分擔治理責任的現代意識,其核心是公共精神與公民責任。公民參與能力的培養也是提高參與質量的重要基礎。公民參與公共管理的能力包括獲取和了解、評估公共政策的能力,準確表達利益訴求的能力,熟練運用參與方法與技巧的能力等。要提升公民參與能力,除了通過學習和教育培養公民的上述參與能力外,更重要的是向公民授權,在保障公民知情權和參與權的基礎上,引導公民由分散的個體參與,走向組織化的公民參與網絡。2、明確政府在推進公民參與中的責任,構建公民參與的制度保障體系。服務型政府決定了以政府為主體的單元價值取向必然被公民、社會與政府共同治理的多元價值取向取代,這就要求必須明確政府在推進公民參與中的責任。首先政府應當是公民參與的積極倡導者與教育者。其次政府也應是服務型政府建設中公民參與的制度環境營造者。因為在社會所有制度安排中,政府是最重要的一個。政府在社會制度的設計中具有強制優勢、組織優勢、超脫優勢和效率優勢,通常是制度創新中成本交易最低、影響最大的主導形式。因此,政府應當承擔營造公民參與的民主氛圍,促進政府與公民在公共管理過程中的溝通交流,鼓勵公民參與公共服務,完善制度保障體系的責任。3、完善服務型政府建設中的公民參與機制,提高公民參與的有效性。在服務型政府建設中,要提高公民參與的有效性,必須合理解決公民參與的范圍和程度,公民參與的途徑,公民參與的激勵等問題。這就需要我們在提高對公民參與規律認知度的基礎上,結合服務型政府建設的現實需求,科學地選擇公民參與的模式,形成公正透明,運轉流暢,績效明顯的公民參與機制。一要根據我國政治文化傳統和公民社會發展的現狀,理性考慮公民參與的梯次發展與有序參與問題。二要創新公民參與的方式、方法,大力促進公民利益表達與政府回應的互動機制,尤其要重視網絡時代下公民參與渠道的立體化、多樣化,充分借助現代電信技術建立高效、便捷、透明的公民參與網絡。三要拓展公民參與公共管理的領域,在完善科學、民主行政決策體系的基礎上,推進執行和監督領域的公民參與。四要建立公民參與公共管理的激勵機制,通過向公民授權,建立相應的權利保障機制,設立支持公民參與的項目基金、獎項等,倡導公民關注公共事務,參與公共管理。

學者孫建軍等認為[8],公共行政要體現效率與公平已是人們的基本價值共識。對我國而言,行政改革的目標是建設效率與公平為一體的服務型政府,關鍵是如何在操作上找到有效措施來建設服務型政府,實現效率與公平的價值。就現實來說,行政層面的探索已經難以深入。我國行政學界就建設服務型政府、實現效率與公平價值的路徑探索,主要集中在行政層面上。比如,更新政府管理理念、界定政府角色、創新行政運行機制、完善公共財政體制、加強公務員隊伍建設、完善相關行政制度、拓展公共服務方式等。但是只要對我國的政治架構作深入的剖析就能發現,建立服務型政府實現效率與公平的價值絕不僅僅涉及行政理念的變化,也不僅僅涉及政府管理體制、管理流程、管理方式的變革,而需要在全新執政思想指導下完善憲政體制。這是超越政府利益與政黨利益的政治體制層面的深刻革命,只有如此,服務型政府才能從口號化為實際。因為在我國,阻礙效率與公平等行政價值實現的表面原因是行政問題,深入下去則是利益問題,再深入下去就是政治及政治體制問題。而要解決政治體制的弊端和缺陷,重點需要做好以下三方面工作。第一,政黨職能正位。要建設服務型政府首先必須對執政黨的職能進行正確定位。因為如果沒有政黨職能的轉變和政黨體制的改革,政府職能難以實現真正的轉變。而政黨職能的正確定位,關鍵是要消除在地方各級普遍存在的以黨代政、黨政不分的現象,實現黨政關系科學化、規范化和法制化。第二,人大權力歸位。在政黨職能正確定位的同時,人大的權力必須歸位,以充分發揮人大作為權力機關應有的作用,切實反映人民的意愿和心聲。為此,一是要增設全國人大憲法委員會,制定彈劾政府組成人員的實施細則,并將審計機關歸人大直接領導,這樣便于人大行使監督權,追究和彈劾政黨與政府官員的違憲、違法行為。二是要逐步實現人大代表劃區競選制。競選既能提高人大代表素質,增強其參政議政能力,同時也能使人大真正反映人民的意愿和心聲,促進社會的正義與公平。三是要完善人大與政府之間的預算審查、批準和監督制度。要用人民控制下的預算去控制住政府機構和人員的膨脹,并且控制政府亂花人民交給政府的錢,從而實現政府的經濟與效率。第三,公民參與留位。政府必須給民眾留有參與政治及行政的實際權利和空間。社會公平的實現離不開民眾積極有效的參與,這也是為什么西方國家把民主行政作為實現社會公平價值的有效形式。而我國則尚需著眼于政治民主或憲政民主,因為政治民主是行政民主的前提,沒有政治民主的保障,行政民主是沒有實質意義和成效的,更多地具有作秀成分,強勢利益集團的利益永遠高于一切。所以,首先必須在憲政層面完善保障民眾參政議政的法律、制度、體制設計及具體的管理技術安排,真正落實憲法賦予公民的基本權利,而不僅僅停留在口號與原則的層面上。其次,執政黨要改變懼怕民眾組織化的心理觀念。其實民眾的組織化并不必然對執政黨構成威脅,相反,政治學研究證明組織化程度與暴力的涉入程度是成反比的,組織化程度越高,政治參與中使用暴力的可能性就越低,從而更有可能通過理性的對話、協商解決人們的利益分歧,實現社會的和諧穩定與正義公平。最后,政府還應為公民的政治參與提供更多的渠道、更好的形式和更大的空間。從歷史的視野來看,民主是大勢所趨,民主精神也是執政黨綜合能力提升的精髓。所以,發展政治民主與行政民主,保障公民參與政治和行政的實際權利與空間,是中國共產黨義不容辭的職責,也是歷史賦予的使命。

學者張秀麗等認為[9],中國建立服務型政府的關鍵是培養公共管理者的服務精神,服務型政府及其服務精神的價值是研究公共管理者服務精神的重要內容。從探討公共管理者的公共性入手,分析服務型政府及其服務精神,可以使我們對中國服務型政府的構建提供理論依據,對于我國的政府改革具有重要意義。公共性作為衡量政府活動性質和基本價值的分析工具,具體表現在政府活動的長遠目標,公共管理者的職業道德以及政府決策對于保障公共利益完整性和完全性的意義等方面。服務觀念的強化有多種途徑,工業社會的習慣做法是把一切對觀念的強化直接付諸教育,實際上,最為根本的強化是通過制度安排的方式使需要確立的價值確立下來。也就是說,公共管理需要通過制度安排,使服務觀念成為貫穿于整個制度體系的基本精神,實現對權力和法律的制度統合,從而造就出權力觀念、法律觀念從屬于服務價值的客觀基礎。公共管理的制度安排可以解決以服務精神、服務原則為主導的問題,但公共管理者必須能夠實現服務精神、服務原則的徹底內化,否則在具體的公共管理活動中還會遇到價值尺度、價值標準選擇的困難。中國建設服務型政府,在制度與價值雙向互動方面的不足是制度短缺和制度信仰不足。過去關于政府的制度設計與安排是從政府對社會實施管理與控制的角度來進行,所以目前,有些政府部門的服務型政府建設行為僅僅局限于操作層面和技術層面,如一些政府部門提出服務承諾、一站式服務和政務超市等口號,這些行為遠沒有達到制度化的程度。關于制度信仰不足的問題,東方世界的制度信仰是不足的。東方文化的塑造與熏染的個體往往會產生一種沒有不可超越的規則的潛意識,結果在實踐中就會有太多的有章不循、有法必依、執法不嚴的現象出現,從而使制度流于形式。實現服務型政府的價值要求政府制度重塑。服務型政府的制度重塑是通過一系列的制度安排與制度創新,對行政服務制度的完整性、確定性與規范性進行重新界定,使其合乎法制化的要求,從而使政府服務制度真正成為行政主體的行為原則與行動指南。

學者武玉英認為[10],男女平等是我國的一項基本國策,服務型政府建設必須以男女平等作為基本的考量。要實現為不同性別的人提供公平、優質和高效的服務,服務型政府應當在治理機構、服務職能、服務機制和服務流程上進行特殊的設計。基于性別考慮的服務型政府建設,就是以性別平等作為基本的考量,來規劃、組織、實施和評價邁向服務型政府的各種改革措施,以為政府服務的公平性提供機構和制度上的保障。首要的是從政府治理結構的完善這個層面來保證性別平等政策的實現。第一,增強官員的性別代表性。保證政府機構中擁有足夠數量的女性利益代言人,以保障女性在政府服務中得到公平的對待。第二,強化性別平等的管理和監督機制。強化性別平等,需要專門的管理機構和監督機制。整體上看,我國政府婦女工作機構體系健全。目前的不足之處在于婦女工作體系缺乏精細化。第三,積極利用性別政策網絡。一是要充分發揮各級各類黨政機關內部婦聯組織的作用。二要建立健全和充分利用相關高校、研究機構和國際組織組成的性別政策和知識網絡,將其納入決策支持系統,以提高決策決定和執行的性別公正。三是充分利用性別NGO的利他主義和專業優勢,在有關婦女培訓、開發方面,利用多種合作形式,規劃和實施各種項目。除了治理結構層次的改革之外,基于性別考慮的服務型政府建設,應當在政府服務體系設計上進行一些特殊的設計。首先,在職能內容上,針對婦女和女童的特殊需要提供相應的服務。其次,在政府服務機制上,利用先進的服務提供機制保障婦女的服務選擇權,用先進的治理工具來促進男女平等。第三,在服務流程上,以性別敏感性分析作為立足點,強化婦女需求調查。

五、對服務型政府研究的反思

(一)對服務型政府內涵界定研究的思考

從筆者所選的幾種典型的研究成果來看,目前學術界主要有“三層次說”、“廣義狹義說”、“管理與服務統一說”。這些研究成果各有特色,都從不同的角度透視和揭示了服務型政府應有的基本含義。但我們認為,對服務型政府內涵的界定必須具有整合性和統攝性。服務是政府存在的根源、本質,是政府制度安排的主旨和核心,是政府行為的基本范式。誠言政府具有社會管理的職能,但這并不表明管理職能的發揮不屬于服務的范疇,社會需要秩序,這不僅僅是為了維護統治者利益的需要,更是維護人民利益的需要,人民需要秩序,這是人們需要政府的重要根據,如果把維護秩序僅僅看成統治者的需要,這樣的秩序往往會走到人民的反面,成為暴政的誘因。人民不僅需要生活秩序,人民更需要市場秩序。因為人們的謀生、人們的創造性發揮和對美好生活的追求,在很大程度上是靠市場這個平臺來解決的。市場條件下人們平等、公平、透明的競爭機制是社會活力釋放的舞臺,是社會物質財富涌流的動力,這是人類文明史已經證明了的。所以,我們認為對服務型政府的理解,不僅包括理念和價值層面,也應該是包括制度層面,同時也是具體的公共權力運作的基本方式。這樣,就把服務型政府的內涵從價值、制度、行為三個方面整合起來,使服務型政府的概念具有整合性和統攝性。

(二)對服務型政府理論基礎研究的思考

目前學術界對服務型政府理論基礎的研究,主要集中在兩個方面:一個是中國式的理論;另一個是西方的理論。中國式的理論由來已久,它是中國共產黨在戰爭年代奪權的最根本的法寶。人類歷史上還鮮有一個政黨公開提出其政黨宗旨就是為人民服務,而且是全心全意為人民服務,這是中國共產黨在人類政治文明史上的一個創舉,中國共產黨黨內的政治精英們不僅提出了這一超越時代時空的政治命題,并且根據戰爭環境還創設了一套完整有效的制度將其落實到位,不僅成為中國共產黨廣大黨員的行動準則,更成為一種行為習慣。現在的問題是這樣的理論基礎有一個缺陷,這就是在和平環境下,在共產黨執政的條件下,還沒有一個行之有效的制度安排,將這樣的理論基礎落實到位,可見,服務型政府的理論,不僅包括一個理念,同時更需要一套完整有效的制度安排,否則,再好的理論都有可能成為鏡中花、水中月,成為可望而不可及的虛幻的政治理想。當下中國,服務型政府的理論基礎的研究,可能或缺的正是這個。從西方服務型政府的理論基礎看,有兩個方面的來源。一是社會契約、主權在民理論,另一個是新公共服務理論。社會契約、主權在民理論,為西方的政府性質奠定了良好的憲政和法治基礎。它劃定了公共權力的活動范圍,同時對公民權給予了切實有效的保障。這是西方將政府打造服務型政府的最堅實、最厚重、最有力的理論基石。另一個是新公共服務理論,它可以理解為西方發達國家在民主和憲政政治架構下,對民主的進一步完善和發展。它是在西方協商民主、公民參與的政治理論大潮下政府的一種轉型。也是西方多元治理理論在公共管理中的反映,更是為了加強政府的回應性,增強政府應對危機能力的一種對策性的舉措。中國的服務型政府理論基礎的研究,必須加強原理論的研究。為什么當下很多地方政府在服務型政府建設過程中難以深入,問題的關鍵就是方式方法的推進已到了難以為繼的地步,再進一步就將陷入形式主義的怪圈。政府到底為了誰,不僅要看政府說了什么,更重要的是看政府干了什么,在一個憲政民主還沒有解決好的國度里,在政治制度剛性架構沒有完成現代轉型的政治環境下,必須在解決基本理論和制度安排上狠下工夫,中國服務型政府理論基礎的研究必須把憲政民主作為突破口,否則,很難取得根本性的進展。

(三)對構建服務型政府難點所在研究的思考

我們認為,我國服務型政府建設的障礙主要有以下幾個方面:一是我們黨對砸碎一個舊世界,經過多年的艱苦浴血的奮斗,積累了十分豐富的經驗,并且也最終取得了政權,但是在舊的國家機器的摧毀后,對舊的國家、政府理念的摧毀的艱巨性、長期性認識不足,封建殘余持續的長期的存在著,沒有能夠清醒自覺地認識到新政權的建設有一個路徑依賴,舊中國的封建土壤上如何結出人民國家、人民政府的現代理念,這是必須要解決、也是不得不解決的問題。共產黨執政以來的幾十年里,我們必須進行戰斗的最大敵人就是封建性的問題。二是對從人治走向法治的艱巨性認識不足,對從專制走向民主的艱巨性認識不足。新中國成立以來,人治色彩很濃烈,民主法治建設幾經波折,直到“文革”結束,中國才真正翻開了民主法治建設的新篇章,但畢竟只有30余年的時間,只要人治還有市場,只要獨斷專行還有余波,服務型政府建設的道路就不會平坦,服務型政府只有在法治的軌道上才會得以持久,服務型政府也只有在民主的基石上才會得以真正實現。任何恩賜性的“服務”,都不是真正的服務型政府的服務。

(四)對構建服務型政府主要對策研究的思考

筆者認為,我國要扎扎實實的推進服務型政府建設,就必須從根基做起。什么是服務型政府建設的根基呢?這就是政府是人民的。政府是人民的,不能光靠政府單方面的宣傳,關鍵的是人民的認可。當人民有話語權的時候,人民說這個政府是我們的政府,那時政府才真真切切的屬于人民。如何使政府真真切切的做到是人民的政府呢,在中國可行之路就是完善好人民代表大會的制度,發揮好人民代表大會的功能,使人民參與“眾人之事”的管理。一是配齊、配強人民代表大會的構成人員,特別是常務委員會的委員和人大機構的領導。不管是選舉的方式還是其他的方式,特別要注意不能讓人大的領導職位,成為解決老同志退休前的過渡的最后一站,人大是國家的最高權力機關,怎么能夠成為事實上的“養老”機構,或者成為老同志退休前解決職級待遇的“良方”,這樣的國家最高權力機關如何有生氣、有活力、竭盡全力的履行為人民服務的職能。二是必須強化人民代表大會的功能。審計部門、監察部門、問責部門應該劃歸人大管理。中國的審計、監察、問責大都是同體審計、同體監察、同體問責,“官官相護”、“利益共享”已經成為審計、監察、問責的不解魔方,其根源就在于人大的作用發揮得不夠,人大的功能沒有最大化。人大是我國的根本政治制度,是代表人民的。審計應由人民來審計,監察應由人民來監察,問責應由人民來問責,這樣,人大的功能就強化了,審計的效果就會不一樣,監察的效果就會不一樣,問責的效果就會不一樣。政府的人民性就會不斷地彰顯,政府的合法性就會大大提高,服務型政府建設就找到了根本點、關鍵點,就不會陷入形式主義的泥潭。如此,服務型政府就是可期待的了,服務型政府建設的推進就會取得扎扎實實的累積性的效果。

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