夷陵區集體林權制度改革現狀與思考

劉華明　宋　平

摘 要：通過對夷陵區集體林權制度改革現狀的分析，深入探討影響林權制度改革成效的主要因素，進一步提出推進集體林權制度改革的措施及對策。

關鍵詞：集體林權制度；改革；現狀；對策

中圖分類號：S7-9文獻標識碼：A 文章編號：1005-569X(2009)05-0098-02

1 夷陵區概況

宜昌市夷陵區地處渝鄂交界區域，上控巴夔，下引荊襄，素有“渝鄂咽喉”、“三峽門戶”之譽。該區是舉世矚目的三峽工程所在地，既是庫區，又是壩區。全區國土總面積3424 Km²，轄11個鄉（鎮）、1個街道辦事處和1個經濟開發區，205個行政村（居委會），其中有146個村（居委會）有林改任務，涉及29.18萬人，9.12萬戶，集體所有林地總面積338.6萬畝，占全區林地總面積的90.2%。

2 林權改革的基本情況及現狀

2.1 集體林權制度改革經歷了四個階段

新中國成立以來，夷陵區集體林權制度改革大致經歷了分林到戶、山林入社、山林集體經營和“林業三定”4個階段，絕大部分集體山林已劃分到戶。已劃定家庭經營山林284.7萬畝，占集體林地的84.1%；集體經營山林（主要是集體林場和未分包到戶的公山）50.12萬畝，占集體林地的14.8%；個人承包、租賃及其它經營形式 3.78萬畝，占集體林地的1.1%。在一定的歷史時期，集體林業在農村經濟發展中發揮了重要作用。隨著社會的發展，原有的集體林業經營形式所暴露出的經營機制不活、經營主體不明、分配機制不合理、流轉不規范等問題，嚴重影響了農民務林的積極性，造成大量林地閑置，林木管理粗放、效益低下，阻礙了林業生產力的發展。集體林權制度改革勢在必行。

2.2 新一輪林權制度改革背景

2003年《中共中央 國務院關于加快林業發展的決定》提出了“深化林業體制改革，增強林業發展活力”，《農村土地承包法》、《物權法》明確了農村集體林地實行承包經營制度，為推進集體林權制度改革工作奠定了法律和政策基礎。福建、江西等省率先啟動集體林權制度改革，取得了“農民得實惠、生態受保護”的顯著成效。2008年6月8日，《中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》出臺，集體林權制度改革進入了全面推進和深化階段。本次林改以“明晰產權、減輕負擔、放活經營、規范流轉”為主要內容，以“還山、還權、還利于民”為核心，以建立“產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規范有序、服務監管有效”的現代林業產權制度為主要目標，借鑒農村家庭聯產承包責任制的辦法，在保持農村集體林地所有權不變的前提下，將林地的使用權和林木的所有權落實到集體經濟組織內每個農民和農戶，確立農民的經營主體地位，保障農民的經營自主權、處置權和收益權，以此激發農民群眾發展林業的積極性。與此同時，在市場經濟條件下建立有利于林業發展的激勵機制、利益分配制度、投融資體制和資源流轉制度，完善新型林業社會化服務體系，是廣大農民群眾和林業經營者的迫切愿望，也是集體林權制度改革的重要任務。

在這樣大的改革背景下，夷陵區集體林權制度改革順利開展，并取得重要成效。

2.3 夷陵區的林權改革初見成效

夷陵區于2007年10月啟動林改，工作進展順利，改革初見成效。

主要措施：①高度重視。區、鄉（鎮）、村分別成立了林改領導小組及工作專班，推行“一把手抓林改”的工作機制，做到層層有人抓、事事有人管。②強化宣傳。林改，涉及千家萬戶的切身利益和長遠利益。通過層層召開會議、印發宣傳資料、舉辦知識競賽、逐戶上門走訪、送“戲”下鄉等形式，多渠道廣泛宣傳林改政策，消除林農疑慮。③規范運作。在學習借鑒試點地區工作經驗的基礎上，結合區情制定了實施方案，運用全面質量管理理論，堅持“先試點、后推廣”的原則，采取“銷號制”，積極穩妥地推進林改工作。

基本成效：①截止2009年1月底，全區完成確權9.12萬戶，261242宗地，面積336.2萬畝，基本完成主體改革任務。②組建林業生產要素市場，成立森林資源資產評估機構，已落實辦公場所、物資設備采購等工作。③從2007年1月起已將林業育林基金、維簡費征收比例由原來的20%調減到10%。

3 存在的主要問題

3.1 山林權屬糾紛多，調處難度大

1982年農村實行家庭聯產承包責任制以后，政府按照“林業三定”原則和相關政策，對林地進行了登記造冊，并頒發了山林權證或承包合同書。由于當時時間短、任務重，加上部分工作環節和程序上不夠嚴格等原因，出現了界址不明、權屬不清、甚至重復填寫等現象。2003年，全區依法開展林權證換發工作，由于當時村民林地經濟意識和保護意識較為淡薄，村級組織又抱著只是“換發”的概念，絕大部分是“按冊照搬”，沒有將存在的問題予以更正，有的還出現了新的問題。隨著國家退耕還林和天然林保護等林業工程的實施，農民從山林中得到的實惠越來越多，同時因國家和地方基礎設施建設加快，企業征山占地和公益事業發展用地增多，農民從中也得到了一定的山林經濟補償，農民自我維護林權的法律意識不斷增強，從而導致林地權屬糾紛時常發生，并呈上升趨勢。2008年，全區山林權屬糾紛達60多起。而且相對于土地而言，林地勘測難度更大，完善山林權屬管理工作任重而道遠。

3.2 林木限額采伐制度亟需完善

長期以來，林業始終帶有濃厚的計劃經濟色彩，“我山不讓我種，我種不讓我砍，我砍不讓我賣，我賣不讓我得”的現象普遍存在。以林木采伐為主的資源管理制度不完善，林農受益權不能得到保障，農民造林、護林的積極性將始終無法調動起來。

3.3 配套改革措施不健全

主要是國家、省未出臺森林資源資產評估定價標準等規范性文件，致使資源評估、林地流轉等工作無法進行，林權抵押、森林保險無法開展。有的林地即使流轉了也不規范，存在手續不健全、范圍不明確、資金管理混亂等現象。

4 對策及建議

4.1 依法完善林地權屬

（1）要像二輪土地延包一樣，對林地權屬進一步完善。對沒有確權換證的，要現場進行四界踏勘，限期辦理和換發林權證，對山林糾紛較多、林權證登記錯誤較多的村、組，應組織專班進行復核。否則，山林權屬糾紛問題將層出不窮，成為維護農村社會穩定的重大隱患。（2）要出臺林權爭議處理辦法。成立林權爭議處理工作領導小組，組建林地糾紛處理工作專班，并按照《森林法》、《農村土地承包法》、《湖北省林權爭議處理辦法》等法規，結合區情實際制定出臺處理具體問題的實施意見，完善林地糾紛仲裁辦法，從而規范林地糾紛的處理。

4.2 改革林木采伐限額管理制度

目前統一的木材限額采伐管理制度，使不少投資者因擔心栽的樹不讓砍或采伐受限而疑慮重重，這樣很難調動經營者開發林業的積極性。《中共湖北省委、湖北省人民政府關于深化集體林權制度改革的試行意見》明確要求，放活商品林經營，切實減輕造林經營者的涉林負擔。即在堅持森林采伐限額、賃證采伐制度的前提下，放寬對商品林的采伐管理，保障林權所有者的自主銷售權。首要的是要科學合理地進行人工商品林和生態公益林區劃界定。對劃定為人工商品林的，要明確經營管理政策，鼓勵農戶造林、撫育、間伐或主伐，不限指標，依法經營，激發經營者投資林業的積極性。對劃定為生態公益林，要落實生態公益林補償政策，逐步提高補償標準，切實保障林農利益。

4.3 開展林權抵押、林地流轉試點及推廣

國家、省、市應出臺森林資源資產評估相關管理辦法和價格標準、林地流轉的政策性文件或法規、林木抵貸及森林保險辦法等規范性文件。否則，極易造成森林資源流失和逆向流轉。從當前的現實情況看，農業生產力水平不高，農民種糧只能解決溫飽問題，想致富必須開發其他門路。俗話說：靠山吃山，靠水吃水。而林地、林木流轉是盤活森林資源的重要措施，是促進農業增效、農民增收的重要手段。要采取先試點、后推廣的方式，積極穩妥全面推進。4.4 開展森林資源評估

籌備組建森林資源資產評估、林地流轉、林權爭議調處等機構，充實林改工作力量。農業的效益已發揮到極限，而林業有著廣闊的發展空間。要將林權改革作為落實科學發展觀、解決“三農”問題、推進新農村建設的重大舉措，進一步提高認識，充實林改力量，以適應新時期現代林業發展的客觀需要，促進經濟社會可持續發展。