試析我國公務員工資制度改革

詹紅巖

摘要：我國公務員工資制度從1956年起到2006年經歷了幾次大的變革，已高于社會平均工資水平。但還存在一些缺陷和問題。我們需要采取明晰合理的公務員工資結構；規范公務員的工資水平、項目構成和標準；逐步引入績效工資制度。盡快形成激勵體系；加大基層公務員適用的工資等級和數量；合理調控公務員地區收入差距等措施，不斷完善公務員工資制度。

關鍵詞：公務員；工資制度；改革

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1002-7408(2009)03-0021-03

一、我國公務員工資制度發展歷程及現狀

新中國成立以來，公務員工資制度經歷了幾次大的變革，1956年國家進行了第一次工資制度改革，全面取消配給制和物價津貼，直接以貨幣形式規定工資標準，機關、事業單位按照工作人員的職務高低確定職務等級和工資標準。1985年隨著經濟形勢的好轉，國家廢除了30年的等級工資制，實行以基礎工資、職務工資為主的結構工資制，建立了國家機關、事業單位職工正常的晉級增資制度。這些工資制度對于保證國家政權機關的正常運行發揮了重要作用。

1993年國家推行公務員制度，決定公務員實行職級工資制，為此，國務院下發了《關于機關和事業單位工作人員工資制度改革問題的通知》(國發[1993]79號)，提出了公務員工資改革的五項原則——即按勞分配原則、正常增資原則、比較平衡原則、物價補償原則和園地津貼原則，明確了市場經濟條件下我國公務員工資制度的改革方向。從2006年起施行的《中華人民共和國公務員法》則對上述五項原則作了進一步的完善，從制度上規范了國家公務員的工資分配行為。《公務員法》規定，公務員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金，同時，公務員按照國家規定享受福利待遇。可見，公務員的基本工資制度是職級工資制度，而職級工資制度就是按照公務員的職務、級別和年限確定標準的工資制度，這就從法律層面規范了我國公務員的工資和福利制度，必將對我國公務員工資制度的進一步完善發揮積極而深遠的影響。

總體而言，我國正在積極穩妥地推行公務員工資制度改革，特別是通過近幾年的努力，公務員收入水平有了較大提升，成效顯著，對穩定和發展公務員隊伍發揮著越來越重要的作用。根據相關資料可以看出，2000年～2006年全國機關單位職工人均工資總額年均增長為2903.6元，既高于全國城鎮單位就業人員人均工資的1887.4元，更高于全國城鎮居民人均收入。2000年全國機關單位職工人均工資總額是城鎮單位就業人員平均勞動報酬的1.09倍，是城鎮居民人均可支配收入的1.62倍，至2006年這兩個比例分別達到1.32倍和2.35倍。同時，從增長速度看，2000～2006年全國機關單位職工年平均工資增長率最高，其次是城鎮單位就業人員平均勞動報酬增長率，然后是國內生產總值絕對值的增長率，最低的是城鎮居民人均可支配收入增長率。從以上對比數據可以看出，近年來公務員工資的調整，無論從調整的絕對值還是收入的增長率，都得到較大幅度的提高，已高于社會的平均工資水平。

二、我國現行公務員工資制度存在的主要問題

1、公務員工資制度缺乏完善的法律保證，未建立公平、合理的工資水平評估機制。我國公務員工資標準雖然原則上是根據國民經濟發展、企業人員工資水平和物價指數做出相應的調整，但在實際執行過程中，并沒有完全建立一個公平、合理的公務員工資水平評估機制。改革開放以來，我國國民經濟取得了突飛猛進的發展，人民生活水平整體有了質的飛躍，但是從全國范圍來看，公務員工資從1979年到2006年調整了7次，其中1993～1997這年4年多時間里，公務員工資沒有調整過，而在1999～2001年期間，則連續3次調整公務員工資，且調整的幅度較大，目的是通過幾年的連續加薪，使公務員工資與我國經濟發展水平的差距通過“小步快跑”的形式補回來。但這樣的調整無論從調整標準的確定，還是調整時間的確定都沒有通過科學的、公開的方式進行分析和論證，顯得依據不夠充足且缺乏規律，不能讓社會公眾完全理解和接受。

2、缺乏物質獎勵機制。忽視公共選擇理論在工資制度中的作用。“經濟人”假設是西方經濟學經典的基本假設之一，也是公共選擇理論的基本出發點。這一理論認為人是理性的、自利的、尋求利益最大化的，在現實生活中，公務員在其行政管理活動中必然表現出“經濟人”的角色特征，其自利行為的存在是毋庸置疑的客觀事實。而我國歷來強調公職人員“全心全意為人民服務”的公仆意識，強調公務員追求公共利益的“政治人”特點，在物質獎勵和精神獎勵中以精神獎勵為主，缺乏經濟獎勵，忽視其“經濟人”自利性的特點，結果造成公務員利己心的錯位，容易導致其追求體制外的利益，甚至產生腐敗。當然，在我國這樣一個社會主義國家，作為黨和國家方針制定者與執行者的公務員應具有更鮮明、更重要的政治性，但應認識到，合理范圍內的自利性是公務員行政行為的內在驅動力之一，能激發公務員的工作熱情，高效率地開展各項工作。

3、基本工資收入占公務員整體收入的比重偏低，工資制度缺乏透明度。現行公務員工資制度的主要特征是“低工資、多補貼、泛福利”。據統計，在多數地區或部門中，公務員的基本工資(職務工資、級別工資之和)在其合理貨幣總收入中所占比重低于二分之一，有的僅占三分之一或更小比重。而根據國際一般情況，公務員的薪酬結構一般以工資收入為主，發放津貼為輔，工資收入占總收入的70％～80％,津貼占20％～30％。此外，同樣是公務員，所在部門不同，收入差異也很懸殊，越是握有“實權”的部門，收入渠道也越多，導致部門之間工資缺乏透明度，增加了管理的難度。

4、現行工資制度設計缺乏補償和激勵機制，不能充分發揮公務員的主動性和創造性。我國現行公務員工資級差主要有三個方面：一是職務工資的級差，不同職務間順次差別不超過1000元；二是級別工資的級差，按2006年的標準27級計算(下同)，最高為3820元，最低為290元，最高最低差距13倍左右，平均每級提升約130元；三是同一級別工資檔次的級差。為每兩年提升一個檔次，最高總理級每個檔次之間的差額是160元，最低辦事員級每檔工資的差額是26元。從以上數據可以看出，我國公務員的職務工資和級別工資標準級差還是偏低，很難體現對責任風險、職務貢獻的補償意義，同時，我國公務員檔次工資的提升仍然存在時間較長和標準較低的問題。考慮到物價和通貨膨脹水平，現行工資制度設計的補償和激勵機制對于提高公務員的生活水平沒有太大的實質性意義，很難發揮補償和激勵作用，不能充分發揮公務員的主動性和創造性。

5、基層公務員適用的級別工資級數較少，不符合收入分配制度發展的方向。兩頭小、中間大的“橄欖型”收入分配制度是我國收入分配制度發展的方向，也就是說在最高和最低工資水平之間的線段上，處于中間或中間偏下位置上的人員

分布是最密集的，而在工資水平最低和最高的兩端，人員分布比例往往是相對較小的。由于受到機構規格和職位數量的限制，盡管整個公務員的級別工資分了27級。但絕大部分基層公務員，尤其是縣鄉兩級公務員能夠適用的工資等級仍然較少，這就造成大量公務員的工資處于金字塔底層的狀況。很難獲得升遷。由于大多數基層公務員很難得到更多的行政級別或職務晉升，導致基層行政管理人員盡管承擔著具體實施國家政策的工作，但他們的貢獻和價值在工資水平上卻無法得到充分體現。這種情況必將強化基層公務員隊伍中的“升官發財”意識，同時，還會產生在特定的環境下，一部分公務員會為了謀求職務晉升而不擇手段。

6、缺乏統一規范，公務員的福利制度比較混亂。我國公務員福利制度目前存在“泛福利化”問題，一是福利水平不平等、不確定。我國各級政府部門是公務員福利的主要提供者，而各個部門的經濟狀況直接影響公務員所享受到的福利水平。二是福利形式缺乏社會化。我國公務員的部分福利是通過建設集體生活設施和文化設施來體現，而這些設施如食堂、車隊、體育設施等都可以通過社會化的服務獲得。三是福利發放不規范。目前我國對福利制度沒有統一的規定，各地區、各部門自行制定項目、標準進行發放。所有這些都導致我國公務員福利制度比較混亂。

三、進一步完善公務員工資制度的幾點建議

在我國經濟又好又快發展的前提和背景下，需進一步完善公務員工資制度，使其不僅能夠充分滿足公務員基本生活需要，而且能夠通過合理的級差體現職務、資歷、學歷、績效貢獻，在公務員隊伍中形成一種不斷提高工作績效、提升自身綜合素質的良性機制。

1、建立清晰、透明、規范、合理的公務員工資結構。建立清晰、透明、規范、合理的公務員工資結構，必須充分體現工資、津貼補貼和獎金在公務員薪酬結構中的地位、性質與作用。基本工資在工資結構中應占主導地位，是工資結構的核心部分，是按勞取酬的重要體現，其內容和標準應該由中央政府進行統一的規定。因為不論是在經濟發達地區，還是在經濟欠發達地區，公務員所付出的勞動是基本相同的，因而理應獲得相同或相近的勞動報酬。津貼是工資結構的重要組成部分，是工資的重要補充。補貼和獎金是公務員薪酬制度的必要補充，它解決的是公務員的生活負擔、物質文化需要和社會保障等問題。當然，還應對在特殊環境和特殊崗位上工作的公務員所付出的額外勞動給予一定的補償。一個清晰、透明、規范、合理的工資結構，或許比如何準確測算工資水平要重要的多。

2、進一步規范和確定公務員工資水平、項目構成和標準。目前，我國公務員由于收入水平、結構和標準不能充分體現其勞動價值和社會精英地位，這有可能導致行政機關追求自身利益的最大化，因此，有必要規范我國公務員工資水平、項目構成和標準。

(1)科學確定公務員工資水平。《公務員法》確定公務員的工資是將企業職工的工資水平作為參照系來不斷調整公務員的工資水平，并使公務員的工資水平與國有企業職工的工資水平大體持平。但公務員工資水平在整個社會階層中應處于怎樣的水平，應進一步在《公務員工資條例》中有所規定，由于目前我國的公務員階層是社會的精英階層，考慮到具體的國情，從總體上講，公務員整體工資水平應該高于社會平均收入水平。2007年我國城鎮居民人均可支配收入為13786元，按照目前的匯率水平基本為2000美元左右，按照國內對中產階級通常的理解，個人月收入應在5000元左右，年收入6萬元，按照目前的匯率水平為8000多美元，仍是大大高出目前城鎮居民人均可支配收入水平。

公務員工資水平不能過高，不能脫離國內經濟發展水平，與低收入群體的差距不能過大，如果公務員收入過分超過低收入群體，必然會引起低收入群體的不滿，制造社會矛盾。當然，公務員工資也不能過低。我國應當借鑒國外的成熟做法，將公務員工資水平明確納入國民生產和財政統計數據體系，如GDP或物價指數等，對公務員工資標準做出更為科學的明確界定，保證公務員的收入在社會中居于中等偏上水平；同時，應保證公眾對公務員收入水平的制定有參與權。

(2)合理確定公務員工資項目構成。《公務員法》規定，公務員工資項目構成包括基本工資、津貼、補貼和獎金。經過2006年公務員工資制度改革后基本工資已有相當的規范，今后就是不斷微調的問題。但除基本工資外如何規范津貼的發放則應成為下一步改革的重點。從國外的經驗來看，公務員的薪酬結構一般以工資收入為主，發放津貼為輔，而我們現在許多單位往往是工資占小頭，津貼、補助及獎金占大頭。所以參照國外的經驗，應對公務員基本工資、津貼、補助及獎金在工資結構中占的比例加以規制，其中，基本工資應占主體，即為80％左右。同時，根據國外的經驗，我國公務員的工資項目構成應加上績效工資部分，建立與績效掛鉤的靈活工資制度，根據心理學研究成果，績效工資大致為原工資總額的10％～15％才能較好的發揮激勵作用。因此，我國公務員的基本工資項目構成為：公務員基本工資=職務工資+級別工作+績效工資。

(3)明確公務員工資項目標準。為消除部門間的差別，經濟發達地區紛紛出臺措施消除部門間公務員工資客觀存在的差別，實行同級同酬政策。應當看到，這些改革雖然平衡了不同單位之間公務員的工資，但客觀上卻難以體現不同行業公務員承擔的工作、責任和風險等實際存在的差異，淡化了業績激勵機制，違背了按勞取酬原則。為解決公務員內部的公平性問題，在制定工資項目標準時，應充分考慮地域、行業、崗位、風險等因素，當務之急是要實行分類工資制，分類意味著對公務員的職能進行界定，考慮行業、崗位、風險等因素，在制度設計時予以傾斜。

有學者認為，發端于發達地區的“陽光工資”制度，比如北京等地推行的“3581”工程，使科、處、局(廳)、部級干部月收入分別達到3000元、5000元、8000元和1萬元，這樣的管理成本雖然較低，回避了公務員工資多樣性的問題，但卻很難照搬到囊中羞澀、且地區差異很大的中西部省區。因此，國家還應在各地之間之間進行“再規范”，重點調控地區之間的差異。

3、逐步引入績效工資制度，盡快形成激勵體系。績效工資是將公務員的工作表現與工資緊密掛鉤，工作成效越顯著。工資收入越多，以充分發揮工資的激勵作用，調動人的積極性、主動性和創造性。績效工資在挖掘人才、充分調動公務員的積極性方面所發揮的作用是不容忽視的，績效工資可以在一些職能比較明確的部門首先試行。待條件成熟后再在其它政府部門逐步推開。

公務員激勵體系，可以簡化為一個“綜合激勵模型”，通過這個模型我們可以比較清楚地理解系統內各個機制、要素所發揮的作用。通過組織內各個機制，一方面，在滿足公務員正常的自利心的基礎上，引導、提升公務員的服務意識和奉獻精神；另一方面，不斷激發公務員的進取心和工作動力，提高公務員的公共服務和工作績效。通過綜合激勵使公務員“經濟人”假設和“政治人”屬性相統一，切實自覺地致力于全心全意為人民服務。

4、公務員工資應適當向基層傾斜。加大基層公務員適用的工資等級和數量。據統計，目前我國公務員隊伍60％在縣以下基層單位，92％是科級以下人員。為鼓勵廣大基層公務員安心本職工作，應適當增加縣以下基層公務員所對應的級別數量，基層公務員可以根據工作年限以及個人績效得到級別的晉升，從而獲得相對更高的待遇，這樣有利于公務員隊伍的穩定。也就是說，即使沒有職務的升遷，他們仍然可以通過努力工作獲得更高的級別和相對更高的待遇。這種通過加大基層公務員的級別工資等級和數量的做法，無疑有利于公務員隊伍的穩定，有利于公務員隊伍的發展和社會的進步。

5、對艱苦邊遠地區津貼發放應加大轉移支付力度，合理調控公務員地區收入差距。按照《公務員法》“公務員按照國家規定享受地區附加津貼、艱苦邊遠地區津貼、崗位津貼等津貼。”的規定，應加大對艱苦邊遠地區公務員津貼發放的力度，這一方面可以促進這些地區公務員安心于工作，充分調動這些地區公務員的工作積極性，客觀上也有助于維護這些地區的社會穩定工作，另一方面，可以適當縮小公務員地區收入的差距。同時，由于這些地區自身財力有限，中央財政應給予更多財政支持，使這一地區的公務員能按照法律的規定享受住房補貼、補助。

總之，建立適合我國社會主義市場經濟體制要求的公務員工資制度，是貫徹落實公務員法的要求，是政府管理現代化的關鍵，是完善我國社會主義市場經濟體系的重要標志；有利于從源頭上預防和防止腐敗，為建立廉潔高效的公務員隊伍，促進社會經濟持續穩定發展，起到基礎性的調控作用。當然，改革公務員工資制度和規范公務員收入分配，面臨的情況相當復雜，要堅持從我國實際出發，在實踐中逐步探索、逐步推進、逐步完善。

責任編輯：王潤秋