農村形勢與農村政策

陳錫文

農業、農村、農民問題始終關系黨和國家事業發展的全局，中共中央領導集體都始終高度重視解決“三農”問題。改革開放以來，黨召開了多次中央全會，專題研究農業農村工作，每次都會明確對今后一段歷史時期的農村改革發展的總體思路，站在全局的高度對農業農村工作進行謀篇布局。2008年是全面貫徹黨的十七大戰略部署的第一年，是我國改革開放的30周年。30年來農村發生翻天覆地的巨變，農村改革發展取得的成就和經驗值得認真總結。但要看到，農村改革發展的任務仍然非常艱巨。

2008年，黨的十七屆三中全會專題研究了新形勢下推進農村改革發展問題，通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定X以下簡稱《決定》)。這是今后一個時期內有關“三農問題”改革發展的綱領性文件。文件從農村體制改革取得重大突破、農業生產綜合能力顯著提高、農村經濟全面繁榮、農村社會主義民主政治建設和精神文明建設全面加強、農村黨的建設不斷加強等方面全面總結了農村改革發展的主要成就，肯定了農村改革發展對建立和完善基本經濟制度和經濟體制、實現總體小康和推進現代化建設、戰勝各種困難風險和保持社會大局穩定、開辟中國特色社會主義道路和形成中國特色社會主義理論體系方面做出的貢獻。從堅持把解決好農業、農村、農民問題作為全黨工作重中之重，堅持農業基礎地位，堅持社會主義市場經濟改革方向，堅持走中國特色農業現代化道路，堅持保障農民物質利益和民主權利五個方面總結了農村改革發展的基本經驗。

《決定》用三句話客觀分析了我國農村改革發展面臨的挑戰和問題：農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。

這個判斷并不是否定30年改革取得的巨大成就和經驗，而是要在看到已有成就和經驗的基礎上，正確把握當前農村改革發展的現實狀況，充分認識推進農村改革發展的必要性和重要性。

基本思路與戰略部署

《決定》提出的指導思想，就是把建設社會主義新農村作為戰略任務，把走中國特色農業現代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉經濟社會一體化新格局作為根本要求。這三句話，是今后12年內，農村改革發展的總體思路。

首先，要把新農村改革作為戰略任務。

第一個方面，全面建設小康社會的重點和難點在農村。

鄧小平同志最初提出“建設小康社會”，是到世紀之交，中國實現“總體小康”。所謂“總體小康”，其含義更多側重經濟總量角度的考察，包括GDP比1980年翻兩番，人均GDP達到800美元。2002年，江澤民同志在黨的十六大報告里提出，下一步將全面建設小康社會，并指出：全面小康要惠及十幾億人。也就是說，全面小康不是靠平均數打出來的小康，而是要人人都能過上小康生活。

2003年1月8日，胡錦濤總書記在中央農村工作會議上發表重要講話，明確指出：全面建設小康社會最艱巨、最繁重的任務在農村，必須把解決好“三農問題”作為全黨工作的重中之重。

第二個方面，農村將長期存在眾多人口。據有關預測，到2020年，中國人口將達14.49億，按居住地統計的鄉村人口仍將在6.5億左右。因此，基本國情決定了我國的城鎮化進程將是一個漫長而艱巨的過程，在這個過程中，還會有大量的農村人口長期存在。目前，在工業化和城市化過程中，已經有2，624L人離開家鄉到外面打工。雖然這2億多人的戶籍是被統計在城市里，但是，要成為真正的市民，農民自己和地方政府都需要付出巨大的代價和努力。中國的城鎮化還是準城市化，進城了的農民并沒有真正成為城里人，城鎮化的道路相當長，任務相當繁重。把新農村建設作為戰略任務，不光是農村的戰略任氖也是全黨全國的戰略任務。

其次。要把走中國特色農業現代化道路作為基本方向。

“農業現代化”這個概念早已有之，但“中國特色農業現代化道路”這個概念，是十七大報告提出來的。在很多同志看來，農業現代化就是農業歐美化，尤其是美國那樣的農業現代化。而實際上，中國的實際情況和歐美差別巨大。

在農業經濟學界，全世界的農業可以分為兩類，一類是文明史非常悠久的傳統國家農業，其基本特征是人多地少。另一類是新大陸國家的農業，其基本特征是人少地多。可以說，這兩類農業各有各的技術路線，各國的資源稟賦不同，農業發展目標和方式自然也不同。美國現在有220萬個農民家庭，中國則有2.5億個農民家庭。中國人均一畝三分八的耕地，100人加起來有138畝地。這在美國根本不算規模。而把100個人的地拿來給一個人種，中國還需要解決另外99個人的就業和生活問題。所以，要清醒地認識中國的國情，中國農業的現代化不是歐美的農業現代化。

中國的現實國情是，耕地越來越少，水資源日益短缺，對農產品的需求數量和質量要求卻越來越多。2007年，我們的耕地總面積為18.26億畝，而1996年，第一次農地詳查時耕地還是19.51億畝。中國的地形地貌決定了水資源分布極不均衡，主要集中在南方。從歷史上看，中國的糧食關系向來是南糧北運。而上世紀90年代以來，南方工業化推進得快，耕地占用得多，糧食越產越少，吃飯的人卻越來越多。成為糧食主產區的北方因為缺水，很多地方不斷開采地下水，荒漠化和沙塵暴越來越厲害。這樣可能帶來生態問題的糧食產銷格局到底能夠持續多久?目前，國內糧食消費量已經超出了農業能夠提供的范圍，對進口的依賴程度越來越高。所以，《決定》里一再強調居安思危，要盡快采取先進的現代農業技術手段，同時把握中國特色農業現代化的發展方向。

第三。要把形成城鄉一體化發展格局作為根本要求。

這是非常高的要求，也是中國改革中最難攻克的難關。改革開放已經30年，但還沒有真正打破城鄉二元結構體制，真正實現城鄉發展一體化新格局。

而這同時也是一個潛力巨大的發展空間。如果能夠在城鄉統籌發展上取得突破，給農村經濟注入活力，這將為整個經濟帶來強大動力。

21世紀的經濟增長，一要依靠高新技術，第二就是依靠亞洲的城市化。亞洲城市化最低的是中國和印度。2008年中，世界總人口超過67個億，其中30億以上人口在亞洲，中國占13億多，印度占12億，而兩個大國的城市化水平都不高，城鎮化帶來的投資空間和市場空間將是巨大的。今后幾十年內，如果中國的城鎮化進程真正能夠做到城鄉統籌發展，那將是中國經濟發展不竭的動力。

綜上，中央之所以要把這三句話作為下一步改革的基本思路，不僅是要解決農村問題，而且是要解決總體上中國的改革發展問題。

基本經營制度和農村土地制度

土地制度是農村最基本的制度，是農村改革發展的基礎，同時也是當前社會廣泛關注的焦點《決定》從六方面強調

的六個制度建設中，前兩個制度就是關于農村土地的，也是整個文件中的最大亮點《決定》對穩定和完善農村基本經營制度和健全嚴格規范的農村土地管理制度進行了專門論述。

《決定》首先明確，以家庭承包為基礎，統分結合的經營體制是《憲法》規定的基本經營制度，要毫不動搖地堅持。并指出，要賦予農民更充分更有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系保持穩定并長久不變。

1984年，中央一號文件第一次提出耕地承包期不會短于15年。到1993年，中央在ll號文件中又明確提出，15年承包到期以后再延長15年。1998年，中共中央十五屆三中全會通過《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，提出應盡快制訂法律，賦予農民長期而有保障的土地使用權。1999年開始，全國人大組成專門班子研究起草《土地承包法》c到2002年明，全國人大通過審議，2003年，《土地承包法》開始正式實施，再次明確土地承包權30年不變。

有關土地承包權的表述，經過十幾年反復探討，在《決定》里，變為“長久不變”。“長久不變”，就是要讓農民放心。

《決定》提出了推進農業經營體制機制創新的方向：家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變，統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多種形式經營服務體系的方向轉變。過去說到基本經營制度，就是家庭承包經營為基礎，統分結合為方針。到底什么叫“統”，一直沒有講清楚。實際上，超越家庭層面提供服務，解決一家一戶辦不好的事情，都是“統”，而不是簡單地把土地集合起來。

在農村土地管理制度方面，《決定》明確要實行“兩個最嚴格的制度”：堅持最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線；實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地，總的建設規模必須掌控在國家調控范圍之內。

現在有些地方有這樣的說法，用宅基地指標換建設用地，把幾個村子的土地整理以后，讓農民住樓房，省下來的土地作為自己的建筑用地。如果這樣的做法經過國務院有關部門批準，那可以，如果不是試點單位，就不可以。《土地管理法》第18條規定得很清楚，通過整理新增加的耕地，其60％可以用作因建設占用農田后的折抵指標。而即使那些節約下來的用地，也屬于集體所有，要辦理土地使用轉移的有關手續。《決定》對于宅基地和村莊整理之后節約出來的土地如何使用，寫得非常清楚：整理宅基地和村莊節約的土地。首先要復墾為耕地，轉移為建設用地必須符合規劃并納入當年建設用地指標，并優先用于集體建設。《決定》在農村土地制度管理方面，特別強調兩點，占用耕地突破指標是不行的，不占用耕地隨意增加建設用地指標也是不行的。

《決定》對如何規范農村土地承包經營權流轉有了更明確的要求，流轉制度是和建立家庭承包經營制度相互伴生，是自愿、依法、有償的流轉。《決定》里提到五種流轉方式，即轉包、出租、互換、轉讓和股份合作。這五種形式在《土地承包法》里都有非常明確的規定。同時，《決定》明確指出：第一，因為土地承包期要長久不變，所以允許土地流轉，必須把基礎工作做好，要確權、登記、辦證；第二，農村土地承包經營權流轉不得改變土地的集體所有制性質，不得改變土地的用途，不得損害農戶的權益。

《決定》對于土地管理制度還強調了第三個大問題，就是上步如何改革城市建設用地和征地制度，并提出三個大的方向：首先，《憲法》有規定，土地屬于國家所有，凡是列入城市規劃范圍的建設土地，要繼續向農村征用；城市規劃圈外的非公益性用地，則不再征收，在符合規劃、有用地指標的地方，農民可以用集體土地所有權參與開發、入股和出租等活動。要逐步建立城鄉一體的建設用地，依法獲得的鄉村集體經營性建設用地可以公開公正地流轉使用。