民辦養老機構法律保障研究

姜 淼

摘要:民辦養老機構為我國社會福利事業的發展做出了巨大的貢獻,卻面臨嚴峻的生存問題。在法治的和諧社會中,通過法律手段對其提供更多的支持保障,對于民辦養老機構的生存和發展具有重要意義。文章分析了現行法影響民辦養老機構發展的主要問題,從解決橫向、縱向、自身三方面問題,提出推進民辦養老機構良性發展的合理措施。

關鍵詞:民辦養老機構;存在問題;法律保障

中圖分類號:D922.182 文獻標識碼:A文章編號:1006-8937(2009)24-0153-02

老年人作為一個社會應當予以高度關注的特殊群體,對其生活的保障直接關系著社會的和諧發展和民生的促進。目前,我國人口老齡化情況嚴重,養老保障負擔日益沉重,老人照料和護理的需求迅速膨脹,民辦養老機構的存在必不可少。但是由于市場調節不足、自身問題眾多、立法缺失和政府政策不穩定等諸多原因,目前民辦養老機構處于一個經濟入不敷出、生存步履維艱的尷尬境地。因此,從法學的視角對其存在的問題進行研究并通過立法完善其保障機制有重要的意義。

1 現行法影響民辦養老機構發展之主要問題分析

1.1 立法位階較低——上位法缺失

我國老年福利社會化的推行還沒有較為完善的法律體系做保證,在規制民辦養老機構的立法上尚屬空白。我國大陸地區亦無任何行政法規、地方性法規來規范機構養老,現行規范機構養老的法律淵源基本是規章。由于規章的制定相對于法律、法規的制定,在立法資源、立法公開性和民主性上的不足,因此在“立法”時出現瑕疵的概率較高。此外根據《行政訴訟法》,規章在法院進行裁判時不能直接“適用”,只能作為“參照”,而其它上位位階又對這一方面的具體規定缺乏相關立法,這就可能導致法院審理養老機構糾紛時無法可依。

目前養老事業的規制更多的依托于國家的政策目標和行政機關的規范性文件。采取這種方式,養老社會化的方式和進程往往具有不穩定性,同時這些政策也有自己的缺陷。很多政策具有綱領性,規范性不強;具有原則性,缺乏可操作性;沒有把各方利益具體轉化為權利義務,因此對行政機關和養老機構的約束力都不強。倘若出現行政機關與養老機構的行政爭議,養老機構尤其是民辦機構很難主張自己有什么“權利”,也就更難尋求法律救濟。

1.2限價政策過時——法之滯后性

目前,我國絕大多數城市的民辦養老機構采用的都是政府指導價的收費形式。這樣做雖然有利于避免民辦養老機構間的惡性競爭,但限價政策卻使得民辦養老機構陷入了最大的危機:這些限定的收費標準大多是根據國務院2003年的限價規定所制定的,與我國目前經濟發展形勢脫節。政府核定的收費價格過于低廉,養老機構在環境營造、設施配置、服務質量、管理水平、醫療保健等方面都有較高的要求,而入住老人的退休金一般都不高,收費只能維持在一個較低水平,進而導致了民辦養老機構成本居高不下,運營困難的局面。

民辦養老機構的政府定價是通過我國《價格法》予以確認的,《價格法》第19條規定在目前我國多層級的政府管理體制下,重要的公益性服務的定價權限歸屬于哪級政府。作為重要的公益性服務的養老服務的定價權在地方定價目錄中,其價格由省級價格部門確定。由此造成的結果則是養老服務的定價全國范圍內沒有形成統一性,致使在養老服務方面很難形成統一的立法。

1.3政策落實困難——執法中不力

①政府財政投入的不平衡。公辦養老機構不僅由國家劃撥土地、安排相關人員,而且由政府進行投入和扶持,在運營中也享受著種種優惠政策。而對比之下民辦養老機構全部費用均由投資者個人承擔,而且無法享受國家的政策優惠。這就造成了不公平競爭和社會公共資源分配的失衡。并且國家的有關規定表明養老服務機構是公益性的非營利性機構,更進一步地壓制了民辦養老機構的發展和生存。同時,養老服務業存在市場功能要素錯位,公辦養老機構和民辦養老機構在服務領域、服務對象等各種要素中相互混雜。政府投入了大量資金用于運營政府承辦的公辦養老機構,公辦養老機構的擴大投入則意味著可用于提供給民辦養老機構的政府補貼要相應減少,造成了事實上的社會資源再分配的不公。因此在設立養老機構的問題上文章認為政府應當對公辦和民辦的養老機構一視同仁,從法律和政策上加以平衡和適度向普適化的民辦養老機構傾斜,從根本上維護良好的競爭模式和市場化運作機制。

②稅收優惠措施不足。文章認為,對民間資本的鼓勵優惠多以政策、辦法、意見、要點等形式出臺,效力較弱,執行中也不會得到重視。時至今日,各地除了免稅優惠外,其他政策大多未得到有效落實,這阻礙了其他民間資本投資養老機構的積極性。此外,民辦養老機構難以享受到政府補貼的另一重要原因是由于缺乏有力的監管部門,許多扶持政策出臺卻沒有被執行。更值得一提的是,目前許多應該給予民辦養老機構的政府補助,都需要以民辦養老機構的申請為前提,再由民政部門評估考核才能得以落實。這不僅提高了運作成本,也無端地為民辦養老機構增加了一項義務,嚴重打擊其積極性。同時,評估條件的過于嚴格,把一些民辦養老機構擋在了獲取補貼的行列之外,而資金補貼不足也使少量的政府補貼對于民辦養老機構龐大的運營成本而言是杯水車薪。

2民辦養老機構的法律調控設計

法律法規等相關制度的出臺是一個行業規范化、制度化的保障。必須通過國家立法,在各方面制定出客觀的規劃和統一的標準,保障民辦養老機構的科學發展,使其在具體運營中得到社會的支持和法律的保障。

2.1 提高立法位階(解決縱向問題)

鑒于我國養老服務立法中上位法的缺失狀態,建議國家把養老服務完全納入到法律保障體系中來進行統一立法和規制,主要從以下幾個方面進行:

首先由全國人大制定《中華人民共和國養老服務法》,其中設置章節規范民辦養老機構。國務院應在調研的基礎上制定一部行政法規,擬稱作《中華人民共和國社會福利機構條例》。同時法律法規可以設置國家范圍內統一規范的民辦養老機構的行政許可,這樣也為地方政府規章對實施該行政許可作出具體規定提供了相關法律依據。法律法規要維持高度的綱領性和穩定性及一定的前瞻性,同時注意與相關法的銜接,還要在設定的內容上體現扶持的力度。

其次,養老服務是系統性的工作,民政部作為養老機構的主管部門,規范民辦養老機構的具體規范還應由其制定完善。目前我國民政部的規章隨著養老服務社會化的發展,已經不能涵蓋養老服務的諸多方面,這就亟需出臺全國性的《社會福利機構管理辦法》來規范養老機構。文章建議《社會福利機構管理辦法》從以下幾個重點方面進行細化和規定:①民辦養老機構的設置審批制度;②民辦養老機構的管理;③政府扶持優惠政策;④法律責任。要明確有關處罰事項、處罰部門和申訴方式。

在法律和行政法規相對健全的前提下,地方性法規和地方政府規章等文件的制定和修改就會有據可循。此外,地方各級部門可以根據地區的經濟形勢發展,采取原則性和靈活性相結合的辦法,及時地制定和修改民辦養老機構的相關規定,實現民辦養老機構從中央到地方統一全面的法律保障體系。

2.2 規范養老服務合同(解決橫向問題)

養老服務糾紛處理有章可循是民辦養老機構生存和發展的重中之重,文章認為這要求國家加快完善養老服務合同的立法,有必要在《養老服務機構管理辦法》中對合同雙方的權利義務和法律責任做出詳細的規定。文章認為養老服務合同的條款應當包括以下主要內容:①雙方當事人的姓名(名稱)和住所;②服務內容和方式;③服務收費標準及費用支付方式。養老機構在簽署合同書時應針對老年人的身體狀況確定護理等級,并按當地政府部門制定的養老機構收費辦法收取與護理等級相應的費用;④當事人的權利和義務;⑤合同變更、解除與終止的條件;⑥違約責任。合同中應當明確規定養老機構承擔民事責任的情形,同時也應該列明養老機構不應承擔責任的情形,如養老機構在履行了相應職責后仍發生的不可抗力和老人違反管理規定等;⑦爭議解決的方法;⑧當事人雙方約定的其他事項。

2.3建立民辦養老機構的行業管理體制(解決自治問題)

目前我國大多數民辦養老機構還處于自主經營、自我管理的模式,同一地區的民辦養老機構缺乏區域間的交流,這直接影響了民辦養老機構行業整體的發展。建立民辦養老機構的行業管理體制,發展區域養老機構行業協會是社會福利社會化發展的必然要求。養老機構行業協會是自愿成立的行業性管理組織,它的職責包括制定行業規范、進行行業監督和業務指導。各民辦養老機構必須服從行業協會的監管,遵守職業道德和行業規章,履行各項應盡的義務。行業協會有權對管轄范圍內的養老機構進行監督和評估管理。在市場化條件下,養老服務行業的發展應更多地依靠其自治,而非政府的計劃發展。行業協會的成立有利于減輕政府部門對民辦養老機構職能事務的行政干預。另一方面,行業協會作為一個獨立組織,橫向可以更有效地與政府部門平等對話,縱向可以有效地整合區域內的民辦養老服務資源,維護養老服務雙方的合法權益。同時,行業協會自身也需要權利保障,在制定《養老服務機構管理辦法》中應該為其保留一定的空間,明確規定養老服務協會的權利和職責。政府民政部門也應積極地為民辦養老機構搭建交流平臺,采用行政指導等方式幫助區域內的民辦養老機構形成行業協會,使其成為溝通政府與機構的橋梁和紐帶,并最終成為推動養老事業發展的重要力量。