試論我國礦政管理核心的轉變

鮑瑛茹 靳巍巍

摘要:礦政管理的核心,不僅僅是因為其本身的重要性,更重要的是對礦政管理的其他方面的工作具有輻射、引導和帶動等作用,同時也是由國內外礦業的形勢所決定。文章在介紹礦業權管理概況以及其成為礦政管理核心的時代性基礎上,分析了礦產資源儲量管理在新形勢下作為礦政管理核心的必然性。

關鍵詞:礦政管理;礦業權管理;礦產資源儲量管理

中圖分類號:F426.7文獻標識碼:A文章編號:1006-8937(2009)18-0088-02

礦政管理是國家行政管理的重要組成部分,也是國家行政管理的一種特殊形式。它是指國家地質礦產行政管理機關及其公務員依據憲法和法律法規的規定,在國家授權的職責范圍內,管理地質礦產勘查、開發和地質環境保護活動中的社會公共事務的行為。[1]礦政管理工作的核心是在一定的歷史條件下形成的,是由當時我國的具體國情和礦業行業的具體形勢所決定的,某項工作能否成為礦政管理的核心在很大程度上是取決于某個歷史階段礦政管理工作的主要任務、具體國情以及整個國際形勢。所以礦政管理核心的內容存在一定的階段性和動態性。

1礦業權管理概述

1.1礦業權的概念

從嚴格意義上講,“礦業權”這個詞語在我國只是學術界討論所需,因為“礦業權”并不是法律上的概念。僅僅在一些部門法規、辦法中出現過“礦業權”字樣,比如:2003年《青海省礦業權招標拍賣掛牌出讓暫行辦法》中的“探礦權、采礦權統稱為礦業權”。值得注意的是《中國黃金報》在2007年11月20號的報道中稱:正在積極修訂的《礦產資源法》中有望增加探礦權、采礦權統稱為礦業權的內容。

也正是由于法律對“礦業權”沒有明確的規定,所以到目前為止學術界對“礦業權”的描述可謂是“仁者見仁、智者見智”,尚未形成統一的觀點。

觀點一:礦業權完全等同于礦權

礦業權簡稱為礦權,是指探采人依法在已經登記的特定礦區或者工作區勘查、開采一定的礦產資源,取得礦產品,并排除他人干涉的權利(崔建遠,2004)。

觀點二:礦業權隸屬于礦權

礦業權就是探礦權和采礦權,是取得勘查和開采資格的探礦采礦企業依照法律程序申請取得的探礦權和采礦權。而礦權是礦產資源的所有權以及由該所有權所派生出來的礦業權組成(張凡勇,2003)。

觀點三:礦業權是礦權的狹義解釋

礦權有廣義和狹義之分。廣義上的礦權包括礦產資源所有權以及由此派生的礦業權;狹義的礦權則僅指礦業權,具體包括探礦權和采礦權。所謂探礦權,是指在依法取得的勘查許可證規定的范圍內,勘查礦產資源并優先取得作業區礦產資源采礦權的權利。所謂采礦權,是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內,開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利(王然然,2006)。

觀點四:礦業權存在的異

對于礦業權是否有存在的必要性,有些學者提出了自己的看法和解釋。有的學者認為礦權容易被理解為礦產資源所有權,而“礦業權”又容易與礦業的產權混淆,因此,提出一個新名詞“礦地產權”。指出“礦地產權”是以連成一體的礦產和礦產地為載(客)體的財產權,是由礦產地所有權和礦產所有權共同派生出的物權(唐咸正,1997);還有的學者認為將不同性質的探礦權和采礦權合并為礦業權,具有不合理性,根據平等的民事物權與強制的行政公權關系,通過對探礦權和采礦權的實質分析,可以凸顯“礦業權”的虛無性。虛無的礦業權設置,違反了物權法原則,又阻礙了礦產資源合理利用的法治進程(康紀田,2006)。

但是文章認為第三種觀點相對其他幾種,能更好的概括礦權、礦業權、探礦權和采礦權之間的關系和內含。故在文章中涉及到礦業權方面的描述均是以此為根據。

1.2礦業權管理的內容

1997年1月1日修改后的《礦產資源法》的實施,以及隨后在1998年2月三個配套法規即:《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》的出臺,為我國礦業權管理提供了法律支持,使得我國礦業權管理工作有了真正意義上的可操作性的規章遵循。

我國礦業權管理的內容主要包括以下幾個方面:①界定礦業權的性質、時間與空間限制;②設定取得礦業權的資格、條件和程序;③界定礦業權人的權利與義務;④受理礦業權申請,審批并授予礦業權;⑤征收管理礦業權使用費;⑥礦業權轉讓、延續、變更和注銷的管理;⑦管理由國家投資形成的礦產地的產權轉讓;⑧保護合法的礦業權等。

2礦業權管理成為礦政管理核心的時代性

隨著改革開放的不斷深入,計劃經濟時代的礦業管理模式不斷受到沖擊,為了能很好的適應市場經濟發展的需要,我國政府初步建立了礦產資源管理制度和礦業權市場規則,礦產資源管理的內容也從直接組織、干預地勘單位和礦山企業的勘查、開采活動逐步轉為以礦業權管理為核心。可以說在當時礦業權管理成為礦政管理核心具有一定的時代性。

首先,修改后的《礦產資源法》以及隨后三個法規的相繼出臺,對礦業權管理提出了新的要求。

1986年頒布的《礦產資源法》是一個劃時代文件,從根本上結束了建國以來礦業長期處于無法可循的狀態,但是由于受到體制和歷史的局限,法律條文過于籠統,可操作性不強,譬如雖然有“國家對礦產資源實行有償開采”,但是探礦權和采礦權的財產屬性不明確,導致了“有償”只能是一個原則,形同虛設,根本沒有付諸實施。隨著新礦法的頒發,我國實現了礦業權管理手段從行政到經濟的轉變,礦業權的取得從無償到有償的轉變,礦政管理核心由地質隊的資料管理向礦業權管理的轉變。

其次,政府機構改革和職能調整,使得礦業管理漸漸從分散管理轉為相對集中管理。

改革開放初期,我國的礦業隊伍處于分割管理的狀態,使得工作的開展困難重重,雖然在各級政府不斷的努力中都有了很好的改善,但是,機構改革和政府職能的理順迫在眉睫。1998年3月12日,全國人大一次會議通過了組建國土資源部的決定,這標志著我國實現國土資源管理的 “大統一”管理。根據《礦產資源法》,對礦產資源開發秩序的治理整頓成為新組建的國土資源部的一項最主要的工作,那么在當時礦業秩序混亂的狀態下,礦業權管理自然會成為工作重心。

最后,從實際的礦產資源勘查開發秩序看,當時混亂的狀態需要政府加快治理步伐。

計劃經濟時代的礦業權管理模式,在80年代受到了初次沖擊,鄉鎮企業如雨后春筍般地出現,形成了不同投資主體的礦業企業。星羅棋布的鄉鎮企業和國有礦山企業在資源取得上出現了不可調和的沖突,我國第一次面臨復雜的礦業權問題。[2]隨著改革開發的不斷深入,礦政管理的內容、運行方式以及格局不斷暴露出與市場經濟體制不相適應的問題,為了能很好的維護礦產資源國家所有權權益,盡快建立完善的礦業權制度和整頓礦業權市場秩序,成為了礦政管理核心工作的必然選擇。

321世紀我國礦政管理核心轉變的必然性

所謂礦政管理的核心,應該是整個礦政管理工作的一項重要的中心工作,它之所以成為礦政管理的核心,不僅在于它本身的重要性,還在于它對礦政管理其他方面的工作也具有引導、輻射、帶動和促進作用。[3]礦產資源儲量管理是礦政管理工作的一項重要的基礎工作,國土資源部在全國礦政管理工作中明確指出“礦產資源儲量管理是地礦行政管理的重要基礎,貫穿于整個地礦行政管理當中,是礦政管理走上科學化、規范化的基本標準”。

①礦產資源儲量管理能為國家實現宏觀調控提供服務。摸清礦產資源的家底,是我國進行礦產資源管理儲量的基礎工作。礦產資源的儲量是政府實施宏觀調控、資源規劃、管理、保護和合理利用的重要基礎信息。礦產資源儲量管理工作的中心是“儲量”,這也就是意味著,在開展礦產資源儲量管理工作的過程中,不僅要準確地、動態地掌握礦產資源質量、數量及其較準確的分布情況,而且也要根據國際形勢的變動,及時掌握這些礦產資源的價值構成、礦產品的價格變動,從而通過各種宏觀調控措施,來實現礦產資源的可持續利用,保證我國社會主義市場經濟的可持續發展。

②礦產資源儲量管理能為社會高效率地開發利用礦產資源提供信息服務。為了使我國礦業行業能更快地適應社會主義市場經濟發展的步伐,隨著我國礦業投資主體和投資資本的多元化,我國政府的工作中心應逐漸轉向基礎性、公益性的地質工作,而進一步的勘查和開采工作將由社會投資來進行。為了保證社會投資勘查開發礦產資源和我國國民經濟建設的發展,政府管理部門必然要提供相關礦產資源信息服務,從而正確引導礦業投資主體能按照政府的要求進行礦產勘查開發工作。[4]

③礦產資源儲量管理對于礦政管理其他方面具有重要作用。礦產資源的儲量與《礦產資源法》規定的礦政管理的主要內容有著一定的聯系。首先,礦產資源開發利用規劃的目的就是使礦產資源高效集約利用,提高經濟效益,進而促進經濟社會的發展,但如果沒有一個清晰、準確的礦產資源家底,所要規劃的對象就是不準確的,甚至是虛無的,那么目的的實現就根本無從談起。其次,如果礦產資源儲量管理過程中不能很清楚的界定某種礦產資源的空間賦存狀況、礦石品位級別以及勘查開發條件,沒有一個科學客觀的礦產資源儲量經濟價值性描述、地質控制程度的量以及可被公認的勘查開發可行性分析報告,那么就不可能進入礦政管理的程序,更不能為有意投資者進行開發利用。再次,礦業權的授予評估和監管以及各種費用的征收,其最根本的依據則是準確、清楚的礦產資源的儲量,如果沒有一個具體化的儲量那么其他行為的運作將沒有任何價值和意義。

4結 語

在新時期,礦政管理部門要以科學發展觀為統領,立足國情,創新管理理念,充分認識到礦產資源儲量管理在保證社會主義社會全面、協調、可持續發展中的重要地位。無論從完善立法方面還是具體實踐過程中相關主管部門都應將礦產資源儲量管理逐步納入礦政管理工作的主流程。

參考文獻:

[1] 蔣承菘.二十一世紀初的礦政管理[J].中國礦業,2001,(2).

[2] 劉春耀.強化礦業權管理推進礦業大發展[J].青海地質,

2001,(10).

[3] 邵厥豐.儲量管理是礦政管理的基礎--關于礦政管理核

心的思考[J].中國礦業報,2009,(3).

[4] 胡綱.礦權市場中的儲量管理[J].中國礦業,2005,(11).