深化和完善投資體制改革理論的重構研究

黃明知 朱明強 明 磊

摘要:文章通過對各種建筑投資體制改革理論的總結,對現階段投資體制改革進行了分析和評價,闡述了我國投資體制改革所面臨的形勢和任務。旨在防范投資風險,提高投資效益,促進經濟健康發展。

關鍵詞:投資;體制;改革

中圖分類號:F832.48文獻標識碼:A文章編號:1006-8937(2009)18-0158-02

投資是指將一定數量的資產投入到某項事業或某個項目,以獲取一定經濟效益或社會效益的活動。投資體制是各類投資主體的投融資運行機制和國家對全社會投資活動的宏觀調控與監管制度的總稱。

改革開放30年來,尤其是國務院2004年頒發《關于投資體制改革的決定》和2005年頒發《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》以來,我國的投資體制在簡化和規范投資審批程序、確立企業投資主體地位、放寬社會資本投資領域、完善政府投資體制以及采用市場化手段和行業準入標準強化宏觀調控和投資監管等方面進行了一系列重大變革,并已取得突破性進展,但在投資項目審批權責結構體系的重構、投資的宏觀調控權責結構體系重構、投資活動的多部門協同監管權責結構體系重構和政府公共投資決策的權責結構體系重構等4個方面還有許多重大關鍵理論問題必須加以深入的研究,以更好的促進經濟發展。

1投資項目審批權責結構體系的重構研究

此問題的實質是投資項目的前置性審批制或核準制是否應該取消,而全部實行備案制?中國投資協會秘書長張漢亞強調,在國外不存在政府審批的問題,而是依靠環保法等相關法律來約束企業的投資行為。國務院發展研究中心宏觀經濟部副部長魏加寧提出,發改委的職能定位應象日本企劃廳一樣,超脫各個部門之上,只負責制定中長期規劃,而不再擁有具體的項目審批權。國家行政學院教授李軍鵬也認為,宏觀調控部門應切實減少微觀管理和具體的審批事項,逐步縮小政府對投資項目的核準范圍,重點實施好投資項目的“備案制”管理,實現從“項目管理”向“規劃管理”。

我們認為,比審核項目重要得多的工作包括:編制國民經濟和社會發展中長期規劃和科教文衛、農林水利、能源交通、生態建設、環境保護、戰略資源開發等重要領域的發展建設規劃;制定并適時調整內外資企業投資指導目錄來明確國家鼓勵、限制和禁止投資的項目;建立投資信息發布制度,及時發布政府對投資的調控目標、主要調控政策、重點行業投資狀況和發展趨勢等信息來引導全社會投資活動;建立科學的行業準入制度,規范重點行業的環保標準、安全標準、能耗水耗標準和產品技術、質量標準來防止低水平重復建設等等。上述工作之所以更重要,是因為上述各項發展建設規劃、投資指導目錄、行業準入制度報經全國人大或國務院批準之后就成為國企、民企、外企等各類市場主體選擇投資項目和土地、環保、安全生產、城市規劃、質量監督、銀行監管、證券監管、外匯管理、工商管理等監管部門從維護社會公共利益角度審查各類企業的投資活動,并頒發投融資許可手續和減免稅確認手續的法律依據。但是,由于行政管理體制改革沒到位,地方政府還未完全消除上馬 “政績工程”、“形象工程”的沖動,因此三到五年內還有必要保持上級政府對下級政府的投資審批或者核準制。

2關于投資的宏觀調控權責結構體系重構研究

此問題的實質是在我國的經濟市場化程度和對外開放程度都很高的情況下,如何實施宏觀調控調并確保調控的公平、科學、權威、高效?各個相關政府部門的調控主導權如何重新配置?當前投資體制改革中存在的最根本問題是市場還沒有充分發揮配置資源的基礎性作用,宏觀調控還過多地依賴行政手段,即如魏加寧所說,現在的宏觀調控體系本身存在著扭曲現象和制度性缺陷,已經無法適應變化了的經濟基礎,他提出宏觀調控的主角應讓位給中央銀行,必要時再加上財政部。時任國家發改委主任馬凱也強調,2007年投資調控的根本措施還是管好土地、貨幣這兩個閘門,提高、管嚴市場準入這個門檻,而發改委投資所所長羅云毅則提出了“三個管住、三個放開”的宏觀調控新模式,即“管住貨幣、放開投資;管住外部性審核、放開投資比例;管住國有資本、放開社會投資”。

馬凱和羅云毅的觀點進一步論證了宏觀調控主導權應讓位給國土、金融證券、環保等部門,必須綜合運用財稅政策、貨幣政策、稅收政策、利率政策、證券市場等經濟政策和杠桿來調節經濟運行。中共十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》提出應“合理配置宏觀調控部門的職能,做好發展規劃和計劃、財稅政策、貨幣政策的統籌協調,形成科學權威高效的宏觀調控體系”。我們認為,發改委編制的各項發展建設規劃、投資指導目錄、行業準入制度應該成為指導宏觀調控和投資監管的總方針,其他部門必須執行。“十一五”規劃提出將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區,并實施不同的區域政策就可以說明規劃作為投資調控總框架的重要作用。

3關于投資活動的多部門協同監管權責結構體系重構研究

此問題的實質是政府對全社會的投資活動怎樣進行事前、事中、事后的監管才能既維護社會公共利益又保障投資者利益?張漢亞指出,世界各國都是通過在環保、安全、能耗、技術和質量等方面設立適當的技術標準門檻來減少和杜絕投資活動對經濟社會可持續發展和居民健康可能造成的危害,但我國目前的產業政策和技術標準卻加進了像“上大壓小”這樣一些不合理的行政規定,在鋼鐵項目的審批和現有企業的整頓上明顯偏袒國有企業,并“一刀切”地關閉了上萬個小煤礦,使民營企業對小煤礦的投入無法回收,地方政府又沒有能力予以經濟補償。我們認為,依法監管、限期整頓達標可能是實現公共利益和投資者利益雙贏局面的一個必然選擇。如果小煤礦在環保、安全等方面能夠達到國家規定的各項標準,不許它們建設和生產就有失公平,而且會造成大量人員失業。

4關于政府公共投資決策的權責結構體系重構研究

此問題實質上涉及到合理界定國有資本、民營資本、境外資本各自的投資范圍和政府公共投資決策的權責結構體系。羅云毅認為,政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域,政府應盡可能從競爭性行業中退出來,去完成生態恢復、環境保護、醫療、養老、失業和公交、水電氣供應、公益性文體衛生服務等市場無法完成的任務。國家發改委投資所原所長田江海則提出要減少官辦工程,增加民辦工程;減少政績工程,增加利民工程;減少重復工程,增加補缺工程的主張。

國資委在《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》中明確提出軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航和航運等七大行業應該由國家控股,但中歐國際工商學院許小年教授認為其中的很多行業實際上沒有必要強調和堅持國家的絕對控股。他認為凡政府經營的都應該是微利或虧損的,凡賺錢的都應該交給市場,國有資產的經營目標不能也不應該是保值增值,而是實現政府的社會公益目標,國有資產保值增值和政府職能之間存在著根本性的沖突。我們認為,政府不應同時身兼投資活動的運動員和裁判員雙重角色,政府的唯一角色是為社會排憂解難,而不是與民爭利。而且,即使政府介入公共品供應也并不意味著政府自己去建設和經營基礎設施,政府應主持基礎設施的規劃,制定預算,通過競爭招標,將公共工程承包給民間公司。實際上,英國、芬蘭、瑞典、葡萄牙、日本、德國等國家早就在公共服務行業廣泛采取PFI/PPP模式,已有很成熟的經驗。PFI/PPP模式包括BOT、TOT、ABS、DBFO、融資租賃、特許經營等多種方式,我國目前也廣泛采用了這樣的方法,并取得了較好的效果。而在政府公共投資決策的權責體系的研究方面,同濟大學郭重慶院士提出,重大工程決策應納入立法程序,應該縮小行政部門的投資決策權限,擴大立法部門的干預權限,政府決策過程中的職責和權利應通過法規形式明確規定,增大決策過程的透明度,應制訂鼓勵社會成員廣泛參與的制度。清華大學談毅、仝允桓則認為,當前我國重大工程決策由國家相關部委自行組織專家開展論證的方式已經暴露出很大的弊端,世界銀行、國際咨詢工程師聯合會也認為,目前我國的工程決策機制存在重大缺陷,主要是工程咨詢機構始終處于政府機構的從屬地位,缺乏獨立的真知灼見和始終堅持自己的咨詢判斷及建議的獨立性。

5結 語

深化和完善投資體制改革還需很長的路,以上四個方面的研究才剛剛破題,在實踐的過程中還必須結合中央的有關精神去大膽探索創新,我國正處在發展的關鍵階段,改革與發展的任務很重,我們必須落實科學發展觀, 堅定不移深化和完善投資體制改革,使我國經濟和社會發展的更和諧。

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