論對行政自由裁量權的控制

宋　麗

[摘 要]行政自由裁量權已經(jīng)成為行政管理的重要組成部分，行政自由裁量的存在有其合理性，但自由裁量權也容易被濫用，因此對其進行控制尤為重要。筆者在此就行政自由裁量權的控制問題提出了一些解決方法。

[關鍵詞]行政自由裁量權 控制

作者簡介：宋麗，1978年生，女，漢族，吉林省榆樹市人，碩士，助教，遼寧省渤海大學商學院。

一、行政自由裁量權存在的原因

（一）彌補成文法的局限性的需要。法律具有穩(wěn)定性和滯后性，法律規(guī)范具有權威性、嚴肅性，一經(jīng)制定和頒布，絕不能隨意修改、中斷、廢棄。法律規(guī)則的穩(wěn)定性確保法律的權威性和嚴肅性，使人們有規(guī)可循。如果朝令夕改，隨意中斷效力，會使人們無所適從。法的權威性和穩(wěn)定性是其優(yōu)點，也是其弱點，這就是法律的滯后性。行政管理事務是復雜多變的，盡管立法者努力的做到使行政法規(guī)范具有前瞻，但仍無法做到事無巨細、詳盡無遺的規(guī)定。因此，行政自由裁量權作為確保政府充分發(fā)揮能動作用和彌補立法不足的重要方式，就得以合理存在并不斷擴大。

（二）行政管理高效原則的要求。行政管理高效原則要求行政管理人員的決策符合客觀規(guī)律，辦事高效，運轉協(xié)調(diào)，行為規(guī)范，達到既定目標。行政執(zhí)法人員為提高行政效率，必須擁有在法律規(guī)范的范圍和幅度內(nèi)因地制宜，靈活迅速地處理行政管理事務的權力。如果行政法律規(guī)定過于縝密，行政管理人員毫無自由裁量的余地，必將束縛其手腳，使行政管理的效率降低。

（三）實現(xiàn)社會公正的要求。現(xiàn)代社會，政府職能越來越復雜，涉及社會生活的各個領域，行政管理活動的專業(yè)性和技術性因素大大增強，行政機關具有立法機關不具有的專業(yè)優(yōu)勢，允許行政機關在實施行政管理時，考慮到具體社會關系的特殊性，在法律規(guī)定的原則和范圍內(nèi)發(fā)揮主觀能動性，最大限度地保證立法意圖的實現(xiàn)。從而實現(xiàn)實體正義。

二、對行政自由裁量權控制的必要性

（一）這是權力運行的一般要求。權力就其本質(zhì)來說具有自我腐蝕和自我擴張的特性。因此，對權力的規(guī)范和制約就成為權力健康運行的一條規(guī)律。行政自由裁量權作為行政權的一種表現(xiàn)形式，它賦予權力行使者更大的靈活性，因此對行政自由裁量權規(guī)范和制約，使其運行在一定的限度內(nèi)，這符合權力健康運行的一般規(guī)律。

（二）這是行政法治的要求。行政自由裁量權所追求的正是以最經(jīng)濟效率的方式來實現(xiàn)行政法治公正的價值目標。在行政法治的框架下，建立公平與效率的均衡機制，對行政自由裁量權加以控制，保證行政自由裁量權力的正義功能的同時，保證其效率價值取向的實現(xiàn)，使公平與效率獲得雙贏。

（三）這是保障行政相對人權利的需要。當行政自由裁量權被濫用時，對相對人造成損害，會增加其不應有的義務或減少其權利。使行政行為顯失公正，相對人會對行政行為產(chǎn)生抵觸情緒，造成了行政相對人對政府的不信任，不配合，違背了行政權行使的宗旨。

（四）這是保證政府職能得以實現(xiàn)的基本條件。行政自由裁量權存在的目的是為了有效地實現(xiàn)政府職能，然而，行政自由裁量權本身卻不會自然朝著政府職能指向的目標運作，相反，具有濫用的可能，如果濫用這種權力，則會使權力的運作背離政府職能的目標指向。因此，規(guī)范和制約行政自由裁量權，保證其合理運用，這有利于提高權力行使者的廉潔性，并最終成為政府職能得以實現(xiàn)的必要條件。

三、對行政自由裁量權的控制

（一）完善行政立法。由于受傳統(tǒng)立法觀念的影響，我國行政立法采取“宜粗不宜細”的立法思想，行政法律規(guī)范中彈性條款過多，可操作性較差，這便導致了行政執(zhí)法主體的自由裁量權過大。因此，要改善我國的立法現(xiàn)狀，就要限制過量的彈性條款，增強法律規(guī)范的可操作性，對行政自由裁量權進行細化，使之更加明確，便于操作，減少主觀隨意性的產(chǎn)生。

（二）加強行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督控制體制。行政內(nèi)部監(jiān)督是行政自由裁量權監(jiān)控體系中的重要一環(huán)。由于行政機關對行政工作內(nèi)容相對較熟悉，易于判定自由裁量權行使的適當與否。同時，行政機關內(nèi)部監(jiān)督程序更加便捷，有利于及時糾正濫用自由裁量權的行為。這種內(nèi)部監(jiān)督機制包括一般監(jiān)督、行政復議和行政監(jiān)察。1、一般監(jiān)督是按照行政隸屬關系進行監(jiān)督，上級行政機關對下級行政機關及其工作人員的行使自由裁量權的行為進行監(jiān)督，通過改變和撤銷不當?shù)牟昧啃袨椋瑢ζ溥M行糾正并追究責任。行政復議對自由裁量權合理性的行使有著不可替代的作用。2、行政復議是復議機關對自由裁量行為進行全面審查。即審查其合法性，有審查其合理性，且有將抽象行政行為納入救濟的范圍的趨勢。行政復議可以彌補司法審查的不足。3、行政監(jiān)察是由專門的監(jiān)察部門，依照法律和政紀，對行政機關及其工作人員的職務行為，實施監(jiān)督和糾察的法律監(jiān)察活動。行政監(jiān)察人員有調(diào)查、勸告、懲戒的權力。行政監(jiān)察在對自由裁量權實施行政自控體系中處于舉足輕重的地位。

（三）加強行政程序對行政自由裁量權的制約。行政程序是行政主體實施行政行為時必須遵守的方式、步驟、空間、時限。行政實體立法再完備也難以規(guī)范行政自由裁量權行使的各個環(huán)節(jié)，于是各個國家通過行政程序作為防止權力濫用的工具。行政程序要求執(zhí)法者行使權力的每一步驟都納入法律約束，違反程序要求受到法律制裁，這些程序包括情報公開、告知和聽證、中立、職能分離和時效制度。

（四）擴大法院對行政自由裁量行為司法審查的范圍。受行政訴訟受案范圍的限制，使法院對自由裁量行為的監(jiān)督有很大的局限性。筆者認為，應擴大法院的受案范圍。1、應明確人民法院對自由裁量權的司法審查，不僅限于合法性的審查，還應包括對其合理性的審查。我國的行政復議實行合法性審查與合理性審查并重的原則。行政訴訟的審查根據(jù)《行政訴訟法》第5條的規(guī)定，人民法院審查行政案件對具體行政行為是否合法進行審查，第54條第4項有規(guī)定，行政處罰顯失公正的，可以判決變更。可見，法院的司法審查時合法性審查為主，合理性審查為例外的原則。大量的實踐證明，這一行政訴訟審查原則效果有限，行政相對人的權益往往得不到應有的保護。因此，賦予合理性原則以獨立的地位，司法審查實行合理性審查與合法性審查并重的原則是很有必要的。2、應把濫用自由裁量權的抽象行政行為納入司法審查范圍。我國行政訴訟法規(guī)定法院只審查具體行政行為，不審查抽象行政行為，而抽象行政行為的對象又是不特定的，因此，抽象行政行為一旦被濫用，造成的損害可能更嚴重。目前，也有把抽象行政行為納入司法審查的趨勢。

（五）重視執(zhí)法隊伍建設，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。眾所周知，要使行政自由裁量權的行使做到合法、合理，首先必須具備兩個前提：一是行政法律、法規(guī)及其精神必須為行政執(zhí)法者所正確理解。二是行政執(zhí)法者必須本著對行政相對人負責的態(tài)度來行使自由裁量權。前者要求行政執(zhí)法者必須具有較高的法律專業(yè)知識和政策水平，即較高的業(yè)務素質(zhì)，后者則要求執(zhí)法者具有良好的政治素質(zhì)。這樣執(zhí)法者才能在實際執(zhí)法中保證行政自由裁量權的正確行使。因此提高執(zhí)法者的素質(zhì)至關重要。

參考文獻

[1]韓小平，《對行政裁量權的幾點法理思考》，《山西省政法管理干部學院學報》，2001年第3期

[2]周云帆，《對行政裁量權的司法審查》，《暨南學報(哲學社會科學版)》2002年第4期