新型農民合作經濟組織治理結構研究

黃　平

作者簡介：黃平（1974-），女，湖南湘潭人，講師，經濟學碩士。1993-1997年就讀于湖南大學國際商學院國際金融專業；1998-2000年在廣東省順德市林頭職業中學高中部任教；2000-2002年在原湖南長沙對外經濟貿易學校經濟教研室任教；2002年10月至今在湖南湘潭市委黨校經濟教研部任副主任，講師。研究方向：農業經濟。

自20世紀80年代中期以來，新型農民合作經濟組織在全國農村各地悄然興起，并迅速發展起來。新型農民合作經濟組織是農民社員共同所有、民主控制、經濟參與并受益的經濟組織。其發生和發展是農村基本經濟制度及其經營體制在新的歷史時期既具必然性又具時代性的制度變遷及創新，對推進農業結構調整、發展專業生產、推廣技術標準、連接市場、組織銷售、提高農業的綜合效益、增加農民收入發揮了重要的作用。但是由于我國合作經濟組織發展的歷史不長，再加上過去在農業合作化方面走過彎路，新型農民合作經濟組織的建設還遠遠落后于發達國家，合作經濟組織的發展仍然受到各種因素的制約，其中治理結構的不完善則是制約其發展最為關鍵的因素。這就迫切要求我們通過調查研究，不僅在理論上進一步探討完善新型農民合作經濟組織治理結構的措施和對策，更要加強在實踐上幫助指導，加快新型農民合作經濟組織的發展進程。

一、新型農民合作經濟組織治理結構現狀

改革開放后，合作經濟在經濟發展中的作用再次嶄露鋒芒，農民合作經濟組織迅速發展，成為農村經濟覺醒和突起的不可或缺的部分。改革后的合作經濟其在組織制度上拋棄了政治工具色彩而接近合作經濟的本色。但是，長期以來，合作經濟組織缺乏統一、明確的規范機制，其治理結構處于雜亂無章的無序狀態。主要表現在：一是在社(會)員的管理上，缺乏基本的加入和退出手續，僅靠一本花名冊作為成員的入社憑證和身份證明。二是在產權的劃分上，鄉(鎮)、行政村、自然村、專業合作經濟組織之間的產權劃分不清晰；占有權、使用權、收益權、處分權的歸屬變得不確定；政府與企業之間的產權關系不明確。三是在民主管理上，雖然大部分新型農民合作經濟組織都擬定了章程，成立了理事會、監事會等組織機構，但仍有一部分組織，社務不夠公開，運作和管理隨意性較大。一些合作經濟組織沒有規范的章程，宗旨模糊，職責不清，加上機構設置不合理，管理制度不完善，民主氛圍不夠，致使內部缺乏活力。有的合作經濟組織雖然有章程，但不是按章程辦事，處于放任自流狀態，比如一些掛名型的農村專業技術協會。在一些地方，行政化傾向的農民專業技術協會不能堅持活動，流于形式，會內諸事民主少集中多，而且遇事往往聽命于上級政府部門，活動也不受農民歡迎。四是在名稱上，有的本是合作社性質，卻掛協會的牌子，有的本是協會性質，卻掛合作社牌子，有的本是公司企業性質，卻也掛上了專業合作社或協會的牌子，戴上了農民專業合作經濟組織的“紅帽子”。五是在財務管理上，一些單位沒有獨立的財務，賬目沒有公開或根本就沒有財務賬目。六是在利益分配上，新型農民合作經濟組織與成員的利益關系還不夠緊密。七是在內部控制上，部分新型農民合作經濟組織要么是大戶控制，要么是公司控制，要么是其它各種外部力量控制，這些并不是“農民自己的組織”。尤其是新型農民合作經濟組織的管理者階層往往在鄉(鎮)村級干部中產生，造成了不良后果：一是農民的參與性就會大打折扣，許多農民認為合作社是某些領辦組織或領導干部的事，對入股入社不太重視，很少參與管理，對其發展也不太關心，合作意識不強烈，也難形成一個利益共同體；二是這些官員或準官員的身份是多重的，不僅要考慮合作經濟組織價值的最大化，而且往往將其作為實現政治目標和文化目標等多重目標的工具；三是由于經營決策權、分配權都掌握在村干部手中，缺乏監督、約束機制，集體財產成了少數干部可以任意支配的“私有財產”，收入多少不明，錢的來龍去脈不清，少數干部貪污，受賄，挪用公款，造成資產嚴重流失。

二、新型農民合作經濟組織治理結構現存問題的原因

新型農民合作經濟組織治理由自發不斷向自覺的進程實際上是組織成員、組織和外部調控者不斷提高自覺意識，把握組織治理本質及規律，最終達到理性治理目的的過程。但長期以來農業、農村和農民在國家整體發展中充當著服務者和奉獻者的角色，農村政治、經濟和文化的落后，是新型農民合作經濟組織理性治理的客觀困難。并且，新型農民合作經濟組織的傳統機制架構也一直未有突破，這是理性治理的主觀困難，這些困難抑制了新型農民合作經濟組織平衡協調公平與效率的追求功能的發揮。

（一）先天不足市場小、農民弱與成員散

新型農民合作經濟組織產生的根本原因是“小農戶”與“大市場”的矛盾，是市場經濟的產物，是處于市場競爭不利地位的弱小生產者聯合起來的組織。新型農民合作經濟組織源于市場化，又能推動市場化。我國新型農民合作經濟組織是由政府推動產生的，在其產生之時，農村還是計劃經濟體制，不存在真正意義上的市場。新型農民合作經濟組織成立之初進行的內部組織制度的架構看似一種自覺行為，但由于時代背景的限制很難把握組織治理的規律，治理結構的安排實際上是整體自發行為。其次，新型農民合作經濟組織的主要參與者農民，在長期的小農經濟、統治型政治和封閉文化的影響下，自身也存在諸多弱點，依賴性多于主動性，不喜主動管理更愿被動接受管理，關于新型農民合作經濟組織的治理知識很少。同時，受到行政強力的影響，新型農民合作經濟組織的成員和組織自身在治理結構安排上和實際治理中的能動性很小。這些新型農民合作經濟組織成立之初的外部與內部條件的不足就形成了該組織的先天缺陷。最后，新型農民合作經濟組織的特質也決定了治理上的不足。合作組織第一大原則就是自愿與開放原則，整個合作組織的內部架構遵循此原則的同時也導致了新型合作經濟組織改組解體過于頻繁，穩定性較差，合作組織的分配制度也限制了共同利益基礎的形成。

（二）后天彌補缺位市場力量缺失與政府力量失范

自上而下形成的新型農民合作經濟組織具有先天性缺陷，但這一缺陷可以通過后天發展來彌補。日本的新型農民合作組織也是政府主導形成的，在其發展中政府引入市場力量，并做好加大財政投入、減輕農民負擔這些服務性工作。而我國農村發展的政策是長期的城鄉二元治理。

首先，改革開放之后我國市場化進程實際上是一條腿走路，只注重城市市場化的推進，而忽略農村市場化的推進，這樣的市場在整體上是存在對抗性、不和諧的市場。新型農民合作經濟組織的理性治理需要市場力量驅動，我國市場發育不良，農業生產資料的國家壟斷和部門專營也使合作社處于與其他經濟組織不平等的競爭之中，使合作社完全或部分喪失了為成員提供農資服務的功能。并且農村的土地、技術、資本和勞動力等生產要素市場也很不完善，導致新型農民合作經濟組織在完善組織治理時缺資金、技術和人才。此外，農村市場經濟體制改革的滯后也導致新型農民合作經濟組織內部制度的落后，如分配制度不合理、內部利益聯結制度缺乏、產權制度殘缺等。

其次，政府鄉村治理的不合理。政府在鄉村治理的不合理之處在于不該辦的事辦了和該辦的事沒辦好，具體到新型農民合作經濟組織的治理上來說有如下幾方面：第一，政府對新型農民合作經濟組織的內部治理介入過深。在我國，政府一直扮演著新型農民合作經濟組織締造者和終結者的角色，政府與新型農民合作經濟組織之間的關系就像監護人與被監護人的關系，新型農民合作經濟組織在其治理上很難有獨立性。典型表現就是合作組織的內部管理、人事任命、經營決策受不當干擾，甚至出現政府任命合作組織領導人的現象，這實際上架空了新型農民合作經濟組織內部的三權制衡結構。第二，政府對新型農民合作經濟組織的扶持不夠。新型農民合作經濟組織是弱者聯合，無論資金還是技術實力都與城市企業有差距，其發展需要政府扶持，實力增加是自覺治理的內在動力。第三，新型農民合作經濟組織基本法未制定出來。對于新型農民合作經濟組織的治理，只有農業部的新型農民合作經濟組織示范章程起指導而非規范作用，新型農民合作經濟組織的法人地位到現在還無法確定。