拆除重建：創新舊區改造模式的實踐與探索

姚　芳

摘 要：隨著我國經濟的持續、快速發展，城市化進程的不斷加速，舊區改造的力度迅速加大，動遷矛盾的急劇上升，如何做好舊區改造工作，化解城市拆遷矛盾，成為地方政府推進城市健康有序發展和維護社會穩定和諧的重要任務。上海市楊浦區正在試行的“拆除重建”模式，作為對破解舊區改造瓶頸、創新舊區改造模式進行的有益嘗試，為陷入困境中的舊區改造工作提供了一種新的視角和思路。

關鍵詞：“拆除重建”；舊區改造；實踐；思考

中圖分類號:TU984文獻標志碼:A文章編號:1002—2589（2009）08—0054—02

一、催生舊區改造“拆除重建”模式的主要因素

1.適宜的動遷房源不足。為盡快改善城區面貌和整體形象，優化城市內在功能，提升城市競爭力和現代化水平，各地紛紛加大舊區改造力度，推進城市化建設。然而，與之配套的適宜動遷房源并沒有隨著舊區改造任務的日益加重而有所改善。目前，大多數地方尤其是大中城市，城市化過程中動遷安置的主要理念和思路是逐步由中心城區向越來越邊遠的郊區轉移，上海包括楊浦區也不例外。這種安置方式對動遷居民不太有吸引力，甚至在很大程度上不能為動遷居民所接受。其一，動遷房源房型結構單一，居住空間布局不盡合理、居民選擇余地較小，不能適應動遷居民多元化安置的需要；其二，郊區房源雖然面積較大，能滿足動遷居民的居住空間需求，大大地改善其居住條件，但配套設施比較滯后，交通出行相對不便且成本高，給居民就醫、就學、就業等日常生活帶來諸多困難，尤其是無形中給低收入的動遷居民帶來更大的經濟壓力和生活負擔；其三，動遷居民一直在中心城區居住，習慣了中心城區生活，在心理上有一定的依賴感甚至優越感，其諸多社會關系也在自己原先生活的地區周圍，將其遷往郊區不僅在心理上難以接受，而且容易滋生被邊緣或發配的想法，因而對這種安置方式不同程度地存在抵觸情緒。

2.貨幣化安置途徑難以滿足動遷居民購房需求。對動遷居民實行貨幣化安置是傳統的動遷安置方式之一。理論上，這種安置方式既簡單，又可給動遷居民更多的自主選擇空間。但在實際動遷過程中，仍有很多居民放棄貨幣化的安置方式，究其原因主要是貨幣安置所得款項難以滿足其購房需求。一方面，動遷居民基礎條件太差。以楊浦為例，動遷居民所住舊里面積都比較小，20、30平方米的居多，按照貨幣政策安置所得款項有限，加上這些居民原本收入偏低，很多是下崗失業人員，很難再投入閑置資金買房；另一方面，上海的商品房價格從2001年以來迅速上漲，尤其是2003年上漲過快，一般上漲20％－30％，部分達到50％－60％。近幾年雖然漲幅放緩，價格有所回落，但仍在高位運行，令人望而生畏，更加促使動遷居民不選擇和接受貨幣安置政策，希望有適宜的房源來對他們進行拆遷安置。

3.動遷政策及操作過程存在缺陷。動遷政策不僅關系到動遷居民最關心、最直接、最現實的利益問題，而且關系到動遷工作能否有效順利開展和穩步推進。盡管政府在動遷政策的制定上高度重視，盡可能地力求維護好、實現好動遷居民的合法利益，但在實際操作過程中還是存在一些問題。比如，動遷政策不公開、不透明。部分動遷公司或管理部門為了一己私利，將動遷補償標準、動遷期限、動遷相關政策等應公開的文件資料視為“內部機密”，進行瞞報、虛報或不報。部分居民在信息不對稱的情況下盡管被動接受動遷協議，但事后常常會引發一系列新的矛盾和沖突，個別地區甚至出現集訪、群訪現象，不僅阻礙動遷工作的推進，而且嚴重損害政府在群眾中的公信力。此外，這種剝奪動遷居民合理知情權的做法，容易誘發居民的抵觸情緒，產生“要我拆”而非“我要拆” 心理，于是部分居民不理解、不配合、不支持，“討價還價”甚至“漫天要價”的現象更為嚴重。再比如，大部分地區在拆遷中采取的“既數磚頭、又數人頭”的政策，導致出現“再結（婚）再離（婚）”和“戶口大遷移”現象，不僅帶來拆遷補償非正常成本急劇增加，也嚴重損害了動遷居民之間本應享有的平等權益，影響了動遷工作的公平、公正。

二、拆除重建：創新舊區改造模式的實踐與探索

1.加大適宜房源建設。在舊區改造區域有選擇地拆除一些舊住房或舊廠房，重新建造新房。通過因地制宜、科學合理地制定容積率、捆綁周邊工業地塊開發，集約使用土地，向空中要資源，盡可能擴大增量的方法，在改善原有拆遷居民居住條件的基礎上，為成片舊區改造提供更多的就近安置房源，加大就近配套房源建設，使之惠及更廣大的住房困難群眾。同時，在新建房屋的規劃設計上進一步優化，既強調按需建設，精心設計與動遷房適配的小房型，又突出以人為本，完善社區各類管理服務配套設施，力爭做到“檔次不低質量高、房型不大功能全、占地不多環境美”。這樣不僅大大增加了就近配套房源的數量，而且提高了配套房源的質量。

2.創新動遷安置政策。在動遷安置政策上，打破傳統的舊里居民安置政策，創造性地提出“拆一還一、市場評估、保障托底、多元安置”的動遷安置政策。首先，“拆一還一”。在動遷補償標準上，不再考慮戶口的因素，而是基于《物權法》，以原動遷房的相應面積和實際價值作為補償依據，原則上拆多少面積，補多少面積，即人們常說的“數磚頭”。第二，“市場評估”。無論居民原有住房還是安置房源，均以市場評估折算價值，以體現公平、公正。第三，“保障托底”。針對實際居住確實困難家庭，給予多層次、多形式的基本居住保障。對于安置后仍舊居住困難，符合經濟適用房和廉租住房條件的被動遷居民，通過住房保障體系進行保障。第四，“多元安置”。在原有異地安置和貨幣安置的基礎上，拓寬安置途徑，為舊里居民提供就近安置的新選擇。

3.實施事前征詢制度。在舊改正式啟動前，實施拆遷意愿征詢和拆遷方案征詢的事前征詢制度。前者主要解決“愿不愿意改造”的問題，后者則主要解決“如何及何時實施改造”的問題。只有兩輪征詢都符合多數居民意愿的情況下，才積極進行改造。同時在征詢中，公開補償標準，通過協議的形式與大部分居民達成共識，既大大提高了居民的接受度，又有效增強了矛盾協調的主動性。這種將政府民生工程與群眾改造意愿相結合，積極征詢改造居民意見，變“政府要求拆”為“居民主動要求拆”，充分尊重民愿、體現民意的做法，不僅是舊改機制的創新，也是工作理念的進步，更為舊改工作的可持續發展提供了有力支撐和經驗借鑒。

4.發揮政府主導作用。在改造思路上，明確提出“政府主導、封閉運作、就近安置、陽光操作”，改造主體是政府，由區住房保障中心作為項目的開發建設主體，負責立項、規劃、建設和配套的各種事項，改造性質是公益性，改造原則充分體現公平、公開、公正。在資金運作上，按照“政府投入”的原則，改造資金主要由區財政承擔。

5.健全監督管理機制。發揮人大代表、政協委員以及其它社會公信人士作用，在幫困、動遷方案制定等方面，由社會公信人士共同參與，建立第三方參與拆遷評判的機制。同時，建立健全了設計方案三級會審制度、資金監管辦法、審計、監理機構全過程跟蹤、物業管理提前介入機制等規章制度。尤其在資金監管方面，確定“政府采購、審計跟蹤、監委參與”的原則，規范各項資金報批審核流程，確保動遷專項資金的專款專用。

三、進一步推進“拆除重建”工作的若干思考

1.堅持體現以人為本，進一步探索創新舊區改造的措施、辦法。隨著舊區改造難度的加大以及動遷矛盾的轉移，原有的一些舊改措施和辦法已不適應動遷形勢的新需要，甚至成為制約舊區改造工作進一步推進的重要因素。楊浦區探索的“拆除重建”模式，從居民實際需求出發，圍繞當前就近房源少、房源不能滿足民眾多元化需求這一主要矛盾，創新就近安置途徑，調整和完善相關政策制度，從而在一定程度上突破了適宜動遷安置房源不足等障礙瓶頸，得到了居民群眾的理解和支持。

2.合理定位政府角色，進一步加快舊區改造中的住房保障建設。在舊區改造過程中，政府作為公共利益的代表者和公共產品的提供者，應準確合理地進行角色定位。一方面為防止行政權力濫用，要做到“到位不越位”，避免既當運動員，又當裁判員；另一方面為切實維護好居民利益，既要做好城市房屋拆遷的規劃者、規范條例的制訂和完善者，又要做好市場秩序的有效監管者，還要做好公共利益與私人利益的維護協調者。“拆除重建”中，楊浦區政府一開始就對角色進行了合理界定：政府是主體地位，要充分發揮政府的主導作用。因而，不僅在人力、物力、財力上給予了拆遷工作極大的保證，而且首創性地提出拆遷工作與保障性住房建設有機結合起來，在“拆一還一”基礎上實行“保障托底”政策，通過保障性住房建設提供公共產品，確保困難家庭的基本住房。

3.不斷創新體制機制，進一步推進舊區改造工作有效開展。創新體制機制，既是適應新時期舊區改造工作復雜化、艱巨化的必然要求，也是加快當前舊區改造工作進程的有效助推器。體制機制的不適應、不健全、不完善，只會加大動遷難度，增加動遷成本，阻礙舊區改造工作的有效開展。楊浦區在創新實踐“拆除重建”這一舊區改造模式過程中，大膽創新體制機制，比如建立事前征詢制度，征求群眾意見，鼓勵群眾參與，充分體現群眾意愿等等，無疑為舊區改造工作的順利推進提供了有力支撐。這些做法，不僅在一定程度上有效緩解了拆遷矛盾，而且大大推進了舊區改造工作的順利開展。當然，“拆除重建”作為一種處于探索中的新型舊區改造模式，還需要在實踐中不斷摸索、不斷檢驗和不斷完善。譬如“拆除重建”中的第三方參與拆遷評判機制，對于第三方的界定范圍主要是人大代表、政協委員，更多地局限于政府范疇，專業性、公益性不夠強，在今后的操作中如果考慮增加諸如律師等更多的專業人士，定當進一步體現和凸顯拆遷工作的公正性、合法性。因此，面對當前舊區改造工作矛盾多、難度大、要求高等特點，必須不斷勇于創新，善于創新，健全完善體制機制，從而更好地突破瓶頸、破解難題，真正做到和諧動遷、快樂動遷，走出一條舊區改造工作的可持續性發展之路。

參考文獻：

[1]張靖欣.楊浦河間安置地塊開建一期占地22畝建3棟高層[N].上海商報,2008-08-02.

(責任編輯/陳雅莉)