論我國地方立法程序的主要問題與完善

袁 禮

摘要當前,我國地方立法中的一個關鍵問題是程序問題,而地方立法程序的完善與否關系到立法的質量,進而影響地方立法的規范化、民主化、法治化。本文針對立法程序中的主要問題,從法律規制和制度建設方面,使其運作更加民主、科學和合理。

關鍵詞地方立法程序完善

中圖分類號:D920.0文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-014-02

地方立法是國家立法體系的主要組成部分,在社會生活的各個方面都發揮了重要的作用,是憲法、法律全面實施的重要保障,地方立法程序的完善是衡量地方法制建設民主化、法治化程度的重要標準。但是,由于我國地方立法起步不久,在程序建設方面還有許多缺點和不足,目前又尚未制定統一的地方立法程序法,許多制度仍處于探索和逐步確立過程中。多年的立法實踐表明,地方立法程序存在很多問題,需要進一步完善,將其推向制度化、法律化的軌道。

一、地方立法程序的內涵與我國現行立法

地方立法程序是指有權的地方國家機關在制度、認可、修改、補充和廢止本地方的具有法的效力的規范性文件活動中所必須遵循的法定步驟和方法的總稱。它是相對于中央立法而言的,是一種較為特殊的立法程序。根據我國《立法法》第68條第一款之規定,地方性法案的提出、審議和表決程序,根據地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法,參照有關全國人大立法程序和全國人大常委會立法程序及《立法法》中的“其他規定”,由本級人大規定。根據憲法、法律的精神和立法法的這一規定,享有立法權的地方人大及其常委會的立法程序制度應當同全國人大及其常委會的立法程序制度基本一致。在地方立法程序方面,立法法的規定比較簡單,僅僅確定了統一審議和公告制度,對其他問題則要求參照法律的立法程序進行,具體規定由地方人大制定。雖然這有利于發揮地方的積極性和自主性,但是不能很好地規范和制約地方立法的基本運作程序,各地立法機關往往從自身利益出發,任意性較大,加之缺乏有效的監督機制,不利于地方立法程序的統一規劃和協調,地方立法程序中的問題層出不窮。從制度層面和現實效果來看,《立法法》在一定程度上對立法活動規制不足,約束力不夠,主要體現在程序制度中未能較好貫徹立法的基本原則。《立法法》確定了立法應當遵循法治原則、民主原則和科學原則。這些原則是中國成文立法制度的重要組成部分,標志著中國立法的基本原則觀念化向法律化和制度化的轉變豍。另外,相對于法治的要求來說,我國立法程序的有關規定比較原則、籠統,可操作性差,還存在很多問題。

二、地方立法程序中的主要問題

(一)立法準備階段的程序

立法準備制度是指立法真正提上立法機關的立法議程之前所進行的一系列工作而形成的各種制度。我國現行《立法法》對立法準備階段的程序未作規定,使得立法準備無法可依。有人認為,立法準備并非在行使立法權,程序始于申請,所有法律程序概莫能外,立法程序的運作方式就是立法權的行使方式,立法準備不應屬于立法程序。這種單純以立法權為標準的觀點未免片面化。鑒于立法準備的重要性和對立法活動的影響,不能將立法準備排除在立法程序之外。主要是其中的立法規劃往往缺乏全面考慮和總體安排,執行效果不好,使項目難以完成。而在提出立法項目之前,又欠缺相關充分的調查研究和論證以及程序規則的規范和保障,很難體現民主性、科學性和適當性。

(二)法規的提案、起草和審議程序中的問題

我國法律對立法提案權主體范圍的規定過于狹窄,而從各地多年的地方立法實踐看,人大及常委會制定的地方性法規,幾乎都是由政府和主任會議提出議案,而享有立法提案權的代表和常委會組成人員沒有行使這項權力。究其原因主要是:目前我國地方性法規案的提出程序不完善,沒有建立相應的機制為人大代表和老百姓行使提案權提供方便,使得他們的立法意圖不能通過法案的形式真實完整的表達出來。就起草而言,目前大多數法規由政府有關部門起草,部門起草將本部門的狹隘的執法目的和利益作為指導思想,使立法機關在起草階段陷于被動,導致部門利益膨脹,損害了立法利益的整體性,在一定程度上是立法為執法目的服務這種傳統觀念的“殘余”豎。此外,在起草過程中必定有代表各方利益的主體,由于利益表達機制和利益協調機制的不完善,協調工作做不好,利益沖突難以解決,勢必影響草案的質量和可行性。審議過程中的公眾參與地方立法的機制也不完備。《立法法》中規定審議過程應當聽取廣泛的意見,可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式,但是實踐中卻未能得到很好地運用。如立法聽證會只在少數地方立法中采用,聽取基層公民、法人和其他組織的意見不夠。而《立法法》對聽證的具體程序未做規定,因此不能有效保障聽證的實際操作和運行。地方立法無統一標準可循,使得公眾參與機制不盡合理和完善,民主性不高。

(三)立法程序監督中的問題

立法監督主要是指對立法主體制定規范性法律文件的活動過程所進行的監督豏。監督立法需要從源頭,即從立法程序開始,立法程序監督是對立法權進行監督的最有效方式。它能保障實現立法的法治原則、民主原則和科學原則,有助于對立法權實行有效的調控和制約主體的權限,從而使立法程序有條不紊地進行,以達到正確立法的目的。然而,我國沒有統一的地方程序法使立法活動受到程序步驟的法定限制和專門監督,在地方立法監督體系中還存在不少問題:一是監督主體的范圍較窄。除了各級國家權力機關是地方各級立法的法定監督主體之外,其他權利機關對立法程序的監督還很有限,其主體地位未得到法律的正式確認。二是人民群眾作為監督主體的地位在憲法中的規定籠統,在其他基本法律中都沒有相應的具體規定,這就使得主體權利的實施缺乏制度保證和可操作的程序規范,不便于人民群眾主動參與立法程序監督,從而起不到全面、有效的監督作用。三是作為權力機關的各級人大及常委會,既是主要的立法主體,又是法定的監督主體,這種不完全的民主監督,只能體現部分的民主意志,很難從根本上實現對立法的監督。四是立法監督缺乏法律依據導致監督不力。

三、完善地方立法程序的對策

(一)完善《立法法》,建立健全相關法律制度

《立法法》是規范立法活動的基本法律,它對于健全國家立法制度,維護社會法制統一具有重要的現實意義。然而,它對保障立法結果的合法、合理和科學未能作出系統的規定。應當將立法準備程序納入《立法法》的范圍,實現準備程序的法定化、制度化,以彌補制度的缺失。應規定實現民主原則的具體操作程序,將科學原則的內涵進一步具體化、完整化,并確立科學合理的程序標準,使之能運用于立法程序中。在《立法法》中規定關于地方立法程序應遵循的原則或標準,規范地方程序立法不過分偏離基本方向。對立法中聽取意見采取的座談會、論證會特別是聽證會的具體方式要有詳細的規定,使其具有針對性、開放性和可操作性。還要加強提案、起草和審議過程的制度建設,完善立法監督程序的規定。另外,在總結我國地方程序立法經驗和借鑒國外經驗的基礎上,加快制定地方立法程序法,實現地方立法程序的法定化、制度化,使地方立法有統一具體的程序可循,以此推動地方法制發展進程,提高地方立法的民主性和可行性,充分體現立法制度的基本原則,完善地方立法程序科學體系的構建。

(二)完善地方立法程序中的公開、科學研討和利益協調機制

在編制立法規劃之前,應當向社會公開征集立法項目、立法建議,征求社會各界的立法意見,集思廣益,充分發揮民主機制、公開機制。在制定立法規劃時,應當充分發揚民主,廣泛聽取各方面的意見,切實從本地的實際需要和可能出發,使立法規劃與改革和發展決策相一致。在編制立法規劃過程中,要將需要用法規調整的社會關系現狀搞清楚,加強調查研究工作,并對調查獲得的各種信息材料認真分析、深入研究,以準確把握社會生活對立法的客觀需要,在此基礎上將預測的結果反映到立法規劃中。即“根據本地區政治經濟體制改革和建立社會主義市場經濟體制的需要,在科學預測的基礎上,提出立法項目。”豐利益表達機制不暢會導致利益在立法中的失衡。利益表達的需求總是產生于利益失衡或利益沖突的時候,這時如果不開啟表達的大門,利益矛盾不得到解決,則會日積月累,從而醞釀出更嚴重的危機豑。因此,必須拓寬利益表達的渠道,保證利益主體都能夠充分表達其利益需求,建立民主開放的利益協調機制。

(三)完善地方立法程序中的公眾參與機制,尤其是聽證會制度

從法律功能的角度而言,民主具有保障公民權利免受侵犯、擴大公眾參與機制方面的功能。立法程序的意義就在于通過程序民主來保證實現實體民主豒。這就要建成較為完備的民主立法制度,考慮多方利益,使立法面向社會公眾,使其有效參與立法。許多地方立法中都規定了公開、聽證等制度,其中的聽證程序在我國立法過程中備受關注。聽證制度起源于英國,源于英國普通法上的自然公正原則,首先被應用于司法領域,原意為應聽取對立對方當事人意見的制度。美國把該制度移植到立法當中,以加強立法的民主化。美國是立法聽證制度較為完備的國家之一,立法聽證是公眾參與制度的重要方式,立法者的信息來源渠道廣泛,公開聽證會是其中的主要方式。立法聽證有嚴格的法律程序的控制,是公民直接參與治理的民主政治過程的體現。德國組織聽證是為了將各種組織和個人的意見以及專家的專門知識在決議形成過程中納入考慮,在聽證規則、操作程序和舉行頻率方面次于美國豓。在國外,聽證會的準備工作完備、充分,能夠保證每個與會者發言的權利,保障了公眾參與的平等權利,是立法中不可或缺的重要程序,甚至是決定法案命運的重要依據。相比之下,我國的聽證更注重形式,而忽視了其實際內容,所以借鑒國外經驗是必不可少的。立法聽證中的一些制度問題亟待解決,應當擴大聽證參加者和聽證事項的范圍,為基層群眾參與立法聽證提供制度和程序的保障。建立聽證言論保護合法規范的咨詢制度,完善聽證程序和民主參與制度,特別是要健全立法聽證程序,以進一步提高立法質量,確保法律的實施。

(四)完善立法程序監督體制

當代多數國家的憲法和法律都對立法程序作了具體明確的規定,為立法監督提供了法律依據。對立法程序的監督,不應僅從符合程序這一方面進行,還要從立法的總體入手,對立法做全面的監察和督導。由于地方立法程序缺乏法律的規定,一些地方的規范性文件難免出現差錯,這就要根據立法的精神和基本原則行使監督權。即在沒有明確的程序規定下,也應依據立法基本原則,參照《立法法》的有關規定,施以有效的監督控制。要為其他國家機關的監督權提供制度保障和法律依據,健全相應的配套制度,發揮其他機關監督立法程序的實際效力。此外,要調動公民和組織參與立法監督,使他們的監督和法定機關的立法監督相銜接,同時完善相關法律中有關群眾監督立法程序的具體規定。建立多層次、多側面、全方位的監督網絡,既從法律角度,也從社會倫理、民族習慣、歷史文化,特別是人民生活等角度進行監督。改變各級人大既是立法主體又是監督主體的狀況,借鑒國外經驗,增設監督機構;進一步擴大監督主體范圍并從法律上明確其地位,發揮外部監督的效力,健全監督體制,推動我國民主法制建設。