新加坡勞動與社會保障法律制度研究

潘志玉 謝慶錄

摘要新加坡完備的勞動立法是其勞資關系和諧穩定的根本之道;新加坡的社會保障制度由社會保險制度和社會福利制度兩部分組成,以“中央公積金”為核心的社會保險制度構成其社會保障制度的主體。本文指出我們必須立足國情,借鑒新加坡成功經驗,完善勞動立法,盡快制定出臺《社會保險法》、《社會救濟法》等配套法律法規,使我國社會保障體系建設盡快步入定型化、規范化、法制化的發展軌道。

關鍵詞勞資關系中央公積金社會保險法

中圖分類號:D933文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-049-02

新加坡是東盟國家中市場經濟最為完善的國家,也是法治最為健全的國家。以往我國法學界談到對外國先進法律思想及制度的移植言必歐美,而對我們身邊鄰國中法治發展的成功楷模卻關注較少。本文擬對新加坡共和國勞動與社會保障方面的法律制度給以拋磚引玉式的介紹與評析,以期對我國當前社會廣泛關注地發展和諧勞資關系、構建和諧社會有所借鑒。

一、新加坡勞動法律制度

在新加坡,勞方、資方和政府之間的三方關系①特別引人關注。在三方關系中貫徹始終的是“協商的精神”,即三方通過協商、調解或裁決等手段來解決日常的工業糾紛,從而保持了新加坡勞資關系的穩定。新加坡勞資關系的和諧穩定、勞資政三方的密切協作,無不得益于其完備的勞資關系法律體系,主要包括《就業法》(The Employment Act) 、《勞資關系法》(The Industrial Relations Act)、《勞資糾紛法》(Labor-management Disputes Act)、《工人賠償法》(The Workers Compensation Act)和《外籍勞工法》(The Foreign Workers Act)等。其中,《就業法》主要規定了雇用合同的訂立與終止、違反雇用合同的責任、雇主的更換、企業轉讓后雇用合同的效力、薪水的支付、休息日和節假日加班補償、兼職雇員、家庭傭人、兒童與少年的雇用、孕婦的保護與福利、職業介紹所的管理等內容。《勞資關系法》主要規定了集體談判、經理雇員申訴受限、勞動爭議的勞動仲裁法院裁決等程序性制度,而《勞資糾紛法》則專門用來規范和處理企業勞資糾紛,主要界定了非法勞工行為與閉廠行為,規定了對上述非法行為的處罰措施,并設置罷工糾察隊,規定了對勞資糾紛中共謀行為的治罪處罰。《工人賠償法》則對工傷賠償的適用對象、賠償范圍及訴訟程序作出了明確規定。《外籍勞工法》主要是管理外籍務工人員及相關事項的法律。這一系列勞動法律法規,使雇員的基本勞工標準、勞資關系的處理原則以及工會的權利和活動都納入了法制軌道,為勞資關系的有序運行奠定了堅實的基礎。

二、新加坡社會保障法律制度

社會保障是指國家通過立法,積極動員社會各方面資源,保證無收入、低收入以及遭受各種意外災害的公民能夠維持生存,保障勞動者在年老、失業、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響,同時根據經濟和社會發展狀況,逐步增進公共福利水平,提高國民生活質量。社會保障通過在全社會范圍內籌集和調劑使用資金,實行互助共濟,依靠全社會的力量來均衡負擔和分散風險。可以說,社會保障是社會安定的重要保證。新加坡的社會保障制度經歷了一個變化的過程。在建國初期,曾經實行過與我國計劃經濟時代相當的“大包大攬”的保障制度。②經過一段時間的實踐,新加坡政府發現:一方面,由于保障的范圍和程度都超過了國力所能承擔的限度,因而難以為繼;另一方面,由于所實行的保障制度具有嚴重的平均傾向,影響了人們的積極性,不利于生產力的發展。新加坡總結了本國的教訓,借鑒了西歐、美國和澳洲的社會保障制度的經驗,提出了實行自力競爭與互助相結合,以競爭為主的原則。像西方國家一樣,新加坡的社會保障制度由社會福利和社會保險組成,社會福利制度通過政府和社會團體組織實施,社會保險制度是由國家強制實施的個人儲蓄式中央公積金制度。社會福利制度主要有住房補貼、生活補貼、教育補貼、醫療補貼、就業服務、兒童補貼、交通補貼和武裝部隊補貼等,在于幫助低收入家庭改善生活。

新加坡的中央公積金制度是典型的個人積累模式,實際上是一種強制儲蓄,國家通過公積金立法規定所有雇員或薪金收入者,每月工資必須扣除一定比例;雇主也需按雇員或工薪收入者工資的比例每月拿出一筆錢,統一存入公積金局,由中央公積金局加上每月應得利息(按6%年息計算),一并記入每個公積金會員的帳戶,專戶專儲。最初,中央公積金制只是一種簡單的養老儲蓄制度。隨著社會經濟的發展和收入水平的提高,逐步發展為包括醫療、住房、養老等在內的綜合性的保險制度。

關于醫療保障,新加坡建立起了比較完善、科學的“三保”醫療保健體系,首先是成立于1984年的保健儲蓄(Medisave)。這是一項全國性的醫藥儲蓄計劃,相當于中國的城鎮在職職工基本醫療保險基金。他們將員工每月的部分收入儲存起來,供支付將來(尤其是老年時)的住院費。該項儲蓄繳納款項存入每個人的個人帳戶,用來支付戶頭持有人及其直系親屬的住院費。為了避免儲蓄提早用盡或過度耗費,并鼓勵患者選擇與自己經濟實力相稱的病房等級,此項保健儲蓄在使用時是有最高限額的。其次是設立于1990年的健保雙全計劃(Medishield)。這是一種重病保險計劃,其目的是彌補保健儲蓄不足以應付重病病人醫療費用的缺口,確保投保人在患上重病或長期疾病時能夠應付龐大的醫藥開銷。上述兩項基本上是以個人為主負擔的(所在單位也負擔一部分)。最后是設立于1993年的保健基金(Medifund)。這是一項由政府出資建立的帶有“兜底”性質的保健信托基金,其主要使用利息收入協助患病的弱勢群體支付醫療費用,以確保每個人不論經濟狀況如何,都能獲得良好的基本醫藥服務,實質是通過政府“買單”為貧病者提供“安全網”。

在住房保障方面,為了實現“居者有其屋”,1960年2月1日在李光耀主持下成立了負責規劃、組織和建造公共住宅的專門機構——建屋發展局,負責統一規劃、建造、分配與管理。新加坡政府促成國會通過了《建屋和發展法令》、《土地征用法令》,保證了土地的充分利用。新加坡建房用地主要有兩個來源,一是屬于國土局的國有土地,二是根據《土地征用法》征用私人土地,國有土地約占三分之一,征用的私人土地占三分之二。兩部分土地的使用,均為有償。在建房資金方面,新加坡政府采取“多元化”措施,首先由建屋發展局投資和貸款,其次鼓勵私人投資。新加坡政府還利用公積金作為建房的一個資金來源,即政府借用存儲的私人公積金貸給建屋發展局建房,然后再將房屋出售給用戶,費用從用戶的公積金中逐年扣除。中央公積金制度的實施,使居民只需工資收入的1/5來分期付款就能擁有自己的住房。

隨著新加坡老齡化社會的到來,政府通過政策宣傳、立法引導及經濟援助等手段大力推進家庭養老保障模式,取得了成功的經驗。新加坡特別強調家庭是“神圣不可侵犯的”,視家庭為社會的基本結構,是“鞏固國家,民族永存不敗的基礎”。為了保持(下轉第55頁)(上接第49頁)三代同堂的家庭結構,新加坡于1994年制定了“奉養父母法律”,成為世界上第一個將“贍養父母”立法的國家。建屋局在分配政府組屋時,對三代同堂的家庭給予價格上的優惠和優先安排,同時規定單身男女青年不可租賃或購買組屋,但如愿意與父母或四五十歲以上的老人同住,可優先照顧;對父母遺留下來的那一間房屋可以享受遺產稅的減免優待,條件是必須有一個子女同喪偶的父親或母親一起居住;如果納稅人和父母或患有殘疾的兄妹一起居住,該納稅人可享有“父母及殘疾兄弟稅務扣除”的優待。

三、新加坡勞動與社會保障法律制度對我國的啟示

新加坡完備的勞動立法是其勞資關系和諧穩定的根本之道。勞動法律制度建設的目標模式應是制定一部完整的勞動法典,但由于我國現階段經濟體制改革和勞動體制改革的任務尚未完成,制定勞動法典的條件尚不具備,因此,制定與《勞動法》相配套的單項法律法規以填補勞動法的立法空白,對過于原則、操作性不強的規定予以充實,是現階段完善勞動立法的最佳方式。目前,《勞動合同法》、《就業促進法》《勞動爭議調解仲裁法》等一系列調整勞動關系的法律已經制定并獲通過,旨在解決一線職工工資偏低、工資增長緩慢、遭遇欠薪的社會問題,建立工資正常增長機制以及支付機制的《工資條例》也正在起草中。另外,我國現有的工會體制不僅在維護我國勞動者權益方面不能夠滿足現實需要,而且也不符合國際勞工組織1948年訂立的《結社自由和保護組織權利公約》關于“工人和雇主應毫無區別地有權不經事先批準建立和參加他們自己選擇的組織,其唯一條件是遵守有關組織的規章”這一規定的精神。而新加坡工會組織在社會中發揮著不可替代的積極作用,無論是政府還是資方對工會都給予了最大的尊重和信任。我們應當充分借鑒新加坡完善的工會維權體制,改變勞資力量對比失衡的狀況,使工會組織既符合我國現行政治體制和社會經濟狀況的需要,又能切實樹立起工會在維護勞動者權益方面的權威,使工會真正成為勞動者利益的代表者與守護神,以開創和諧穩定的勞資關系新局面。

在社會保障方面,新加坡政府有所為有所不為,充分發揮政府、個人和社會三者的積極性與主動性,在價值取向上該模式體現的是“效率優先,機會平等”的理念,實現了社會保障水平和經濟社會發展的良性循環,對維護全社會穩定起到了積極作用。現在國際社會盛贊新加坡社保模式是一種“自我保障融入社會保障機制中”的很有發展前途的典范模式。目前我國正在構建的“個人帳戶與社會統籌相結合”的社會保障體系,主要就是參照了新加坡的社會保障模式。在我國,社會保障作為國家強制實施的社會經濟制度的體現,必須有完善的法律和制度作保證。經過20年的改革和探索,我國已初步建立起了獨立于各類單位之外、資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保險制度,在市場經濟條件下,一部良好的社會保險法是社會穩定和國家安定的穩定器和安全閥。與百姓生活息息相關的社會保險法草案已于2007年12月23日首次提請全國人大常委會審議,養老、醫療、失業、工傷、生育五大社保險種缺乏綜合性統一法律、強制性偏弱等現狀有望改變。下一步必須認真總結多年來的改革實踐,將成熟的經驗和做法上升為法律,盡快制定出臺《社會保險法》、《社會救濟法》、《基本養老保險條例》、《社會保障基金管理條例》和《企業年金條例》等法律法規,使我國社會保障體系建設盡快步入定型化、規范化、法制化的發展軌道。