論我國環境行政公益訴訟原告的確定

翁君丹

摘要環境行政公益訴訟是為保護環境公益而產生的一種特殊的行政訴訟。我國行政訴訟原告資格認定標準是存在 “法律上的利害關系”,但這一標準在客觀上阻礙了公眾環境監督權、控告權的實現,本文認為應基于保護環境公益的需求,放寬環境行政訴訟原告資格,確定公民、環保民間團體、檢察機關等為環境公益訴訟的適格原告。

關鍵詞環境公益環境行政公益訴訟原告

中圖分類號:D925文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-090-02

我國環境保護事業的發展要求建立我國的環境行政公益訴訟制度。建立環境行政公益訴訟制度,有助于遏制地方政府等片面追求GDP干預環境保護的行為,實現公眾環境權的必然要求,也是完善訴訟制度的迫切需要。合理界定環境行政公益訴訟原告資格是一個重大的理論和實踐問題,筆者將就我國環境行政公益訴訟制度中的原告資格的確定做初步探討。

一、環境行政公益訴訟和原告資格的確定

所謂環境行政公益訴訟是指特定當事人認為行政機關的行政行為侵害或威脅到環境公益,依法向人民法院提起行政訴訟,要求行政機關履行法定職責或糾正、制止損害環境公益的行政活動的制度豍。環境行政公益訴訟的的目的是維護環境公共利益。環境在人類生存和發展中是處于基礎性的地位,環境公共利益(環境公益是指社會和國家從社會生活的角度出發,為維護社會秩序、社會正常活動而對環境提出的主張、要求和愿望)是整個社會公共利益的一個重要組成部分。環境行政公益訴訟是基于行政主體的違法侵害環境公益提起的,其訴訟指向的是環境公共利益而非某個人或某些人的環境利益。

環境行政公益訴訟的預防性特點突出。其成立的前提既可以是違法行政行為已經造成了現實的損害,也可以是尚未造成損害。只要有危及環境公共利益的可能,不論是現實的還是將來的都可以提起訴訟,由違法主體承擔相應的法律責任,有效保護環境公共利益不受違法行政行為的侵害,把違法行為扼殺在萌芽狀態。這主要是因為環境與自然資源本身的特性,一旦遭到破壞,很難甚至不能恢復原狀,留給社會的不僅是遺憾,更是對生存的毀滅豎。

環境行政公益訴訟的原告資格問題,關系到什么樣的人能夠提起訴訟并啟動對行政行為的司法審查程序,其實質是如何正確處理行政權和公民權、行政權與審判權的關系。在環境行政公益訴訟中,受損害的是環境公共利益,其作為一種公共物品與每一個人的利益都息息相關,對環境的關愛是每個社會主體的職責,因此在環境行政公益訴訟中,環境行政公益訴訟的原告具有不特定性和廣泛性。原告可以與本案無直接利害關系。這同傳統的“利害關系”標準來比放寬了原告的起訴資格,從而使更多的公民和社會團體能通過司法力量維護環境公共利益。豏

二、國外環境公益行政訴訟原告資格確定制度借鑒

環境行政公益訴訟制度在國外已比較成熟,下面簡要介紹原告資格確定的相關制度,以資借鑒。

(一)美國

美國《國家環境政策法》要求,所有的聯邦機關在“一切對人類環境有影響的聯邦行動”中應充分考慮環境利益。聯邦機關的此類行動均可進入司法審查對象的范圍,若它們沒有遵守《國家環境政策法》所規定的環境影響評價程序,公民或社團就可以此為由請求司法審查。這就使原告資格得以大大放寬。《清潔空氣發法》還首創了著名的“公民訴訟條款”,規定任何人都可以自己的名義對任何人(包括美國政府、政府機關、公司和個人等)就該法規定的事項提起訴訟。

(二)英國

在公益的司法救濟方面卻顯得保守。但總體上,英國行政法關于救濟手段的發展趨勢是向統一和寬大的起訴資格方向前進。當事人在司法審查中,不論申請任何救濟手段都取決于對申請事項是否有足夠的利益。它不像過去那樣當事人須具有權利才能申請救濟手段,是對以往起訴資格的重大改進。

在大陸法系國家,如法國有規定越權之訴。越權之訴是指當事人的利益由于行政機關的決定受到侵害時,請求法院審查該項行政決定的合法性并撤銷違法行政決定的救濟手段。其具有獨特之處。首先,只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可以提起越權之訴,并不要求是申訴人的個人利益。其次,申訴人的利益不僅包括物質利益,也包括精神利益(當然審美與環境利益自不例外)。最后,請求保護的利益不限于現實利益,將來的利益如確實存在,也可提起越權之訴。此點正契合了環境公益訴訟預防性的特點。豐通觀兩大法系之中幾個國家頗具典型的做法,我們不難洞見,環境公益行政訴訟的真正確立并非一朝一夕的易事,而是有一個逐步發展不斷接近正義的漫長過程。該項制度的核心就坐落于原告訴訟資格的界定。原告資格問題是建立環境行政公益訴訟制度要解決的首要問題。

總的來看,各國的原告訴訟資格普遍呈逐漸放寬的趨勢。只不過是有的國家放寬得多,有的國家放寬得少。對于我國而言,就需要在借鑒外國環境行政公益訴訟原告資格理論與司法實踐的基礎上對我國《行政訴訟法》等法律中的相關法律規定與司法解釋進行改進,以改變我國現行行政訴訟法對環境公益不能有效保護從而不能滿足社會發展需要的現狀。

三、我國環境行政訴訟中原告的資格

在借鑒國外成功經驗的基礎上,結合我國現階段環境保護的具體情況,筆者認為,環境行政公益訴訟的原告資格應包括:任何公民、環保團體、檢察機關。

(一)公民的原告資格

1.公民提起環境行政公益訴訟的必要性

公民生活在環境中,環境質量的好壞及環境資源的合理利用與否直接或間接的關系到公民的切身利益。賦予公民提起環境行政公益訴訟的權利是彌補我國行政機關自身監督及檢察機關對行政機關進行監督中存在不足之處的需要。對于公民提起環境行政公益訴訟,國外也是有先例的。美國的“公民訴訟”是很好的例子。而且賦予公民提起環境行政公益訴訟的權利同時也是符合我國的憲法規定的。我國的一切權力屬于人民,人民可以對行政機關的活動進行監督。

2.公民提起環境行政公益訴訟制度的構想

首先,公民提起環境行政公益訴訟的范圍問題。公民不是對任何損害環境公益的行政行為都可以提起行政訴訟,這一點與檢察機關不同。這樣是防止將環境行政公益訴訟變成沒有任何標準的“全民訴訟”,從而浪費司法資源、影響行政機關的獨立性的需要。公民僅能就對其“利益”造成損害的行政行為提起境行政公益訴訟。

其次,公民提起環境行政公益訴訟的程序保障問題。(1)建立預先告知程序。這一保障程序借鑒于美國的“公民訴訟”條款。這一規定可以使行政機關對其違法行為有加以改正的機會。對于這一規定我國不妨加以借鑒,具體告知時間可以考察各種情況來予以具體確定豑。(2)舉證責任問題。在行政機關以作為的方式侵害環境公益的案件中,被告則要承擔積極的舉證責任豒。(3)訴訟費用的分擔問題。公民提起環境公益行政訴訟本來就是為了維護環境公益,與自己的利益沒有密切的聯系,公民提起訴訟的積極性與主動性本來就不會很強,如果讓沒有足夠利害關系的公民原告預先支付訴訟費用,可能會更加挫傷他們進行訴訟的積極性。因此,合理的訴訟費用分擔是必要的,這一點可以借鑒法國的經驗。

(二)社會團體的原告資格

1.社會團體提起環境行政公益訴訟的必要性

社會團體提起環境行政公益訴訟是由社會團體的性質及單個公民提起環境行政公益訴訟的弱勢地位所決定的。社會團體,特別是環保團體是為了保護公共利益而成立的。環保團體作為社會組織,有較強的人力、物力、財力及專業技術知識,可以克服公民個人提起環境行政公益訴訟的不足之處。當然這一優勢檢察機關也是具有的,但檢察機關提起的環境行政公益訴訟與公民或社會團體提起的環境行政公益訴訟是有所不同的,因為檢察機關也是國家機關,它提起訴訟是一種權力對另一種權力的監督與制約;而社會團體提起的行政訴訟與公民提起的行政訴訟在性質上是相同的,都是私權對公權力的制約。

2.社會團體提起環境行政公益訴訟的構想

我國環保團體很不發達,要使環保團體在環境行政公益訴訟中發揮其獨特的作用,其自身的培育和建設是必不可少的,當然國家也不能對其進行過多的干預。社會團體提起環境行政公益訴訟的程序保障問題。社會團體提起的環境行政公益訴訟與公民個人提起的環境行政公益訴訟在性質上是相同的,都是私權對公權的限制;同時在環境行政公益訴訟中較行政機關處于相對劣勢的地位,因此,在前面講過的公民提起環境行政公益訴訟的程序保障,即建立起預先告知程序、訴訟費用的分擔問題、舉證責任問題、提供法律援助等制度在社會團體提起的環境行政公益訴訟中也是適用的。

(三)檢察機關的原告資格

1.檢察機關提起環境行政公益訴訟的必要性

檢察機關提起環境行政公益訴訟是有法律依據和其自身的優勢的。首先,檢察機關是公共利益的維護者。這一點是毋庸置疑的,它的產生就是以維護國家利益和社會公共利益為目的的。作為公共利益的維護者,當然對損害環境公益的行為有權提起行政訴訟。對于檢察機關可提起環境行政公益訴訟國外是有先例的。在美國,檢察總長可以依據國會的授權豔或者法律的規定對行政機關侵害公共利益的行政行為提起訴訟。在法國、日本,檢察機關都是可以為維護公益提起行政訴訟的。其次,檢察機關也是國家機關,其行使的是司法權,由檢察機關對行政機關的違法行為提起行政訴訟有權力制衡的意味。這也是符合權力分立與權力制衡的憲法原則的。

2.檢察機關提起環境行政公益訴訟的構想

首先,檢察機關提起環境行政公益訴訟的形式。考察西方國家檢察機關提起環境行政公益訴訟的形式,大致可以分為兩種:一種是由檢察機關主動提起,這是檢察機關不經當事人申請而以自身的職權提起的訴訟,在建立環境行政公益訴訟的西方國家中都有這種形式:另一種是由檢察機關依中請提起,這種情況下的案件一般是由于專業性強等原因個人提起不具優勢的案件。我國檢察機關提起的環境行政公益訴訟也可以借鑒這兩種形式。這樣可以發揮公民個人、社會團體、檢察機關在環境行政公益訴訟中各自的優勢,從而更好的保護環境公益。

其次,檢察機關提起環境行政公益訴訟的范圍問題。檢察機關提起環境行政訴訟的范圍方面有幾點問題需要注意:其一,檢察機關對公民或社會團體申請提起的環境行政公益訴訟案件要進行審查,不能盲目的提起,以防止亂訴、濫訴的發生;其二,對公民、法人或其他組織有益,而對國家利益或公共利益會造成損害的行政行為,檢察機關要主動提起,以維護國家利益或公共利益,防止環境公益保護中存在空缺之處豖。

應該說檢察機關在環境行政公益訴訟的提起中應扮演全面的角色,這是因為公民或社會團體提起環境行政公益訴訟具有自主性,可以提起也可以不提起,但是檢察機關則不同,因為它是國家利益和公共利益的維護者,這是由它的性質和職權所決定的。