小產(chǎn)權(quán)房存在的風(fēng)險及對策

張 楠

摘要伴隨著我國住房產(chǎn)業(yè)化而出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房,形成原因有其特定的經(jīng)濟(jì)條件和社會背景。本文指出在對待這一問題上必須對其進(jìn)行合理化規(guī)置,以更好的保障民生利益的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞小產(chǎn)權(quán)房合法化政策

中圖分類號:D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-099-01

一、引言

我國出臺的法律、法規(guī)中并沒有所謂的“小產(chǎn)權(quán)”“大產(chǎn)權(quán)”的概念,只是由于我國土地管理制度的特殊性,才形成了社會上一些約定俗成的說法。國家發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫“大產(chǎn)權(quán)”。如開發(fā)商辦理合法的立項(xiàng)開發(fā)手續(xù)后,辦理土地出讓手續(xù)并按規(guī)定上繳給國家土地出讓金和使用稅(費(fèi)),由國家發(fā)放給開發(fā)商土地使用證和房屋預(yù)售許可證,這樣的房屋稱為大產(chǎn)權(quán)房屋。“小產(chǎn)權(quán)房”占用的是集體土地,按照我國現(xiàn)行法律,這類土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者作為農(nóng)民的宅基地,土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),它沒有產(chǎn)權(quán),更沒有國家的土地使用證和預(yù)售許可證,因此小產(chǎn)權(quán)就是沒產(chǎn)權(quán)。伴隨我國住房產(chǎn)業(yè)化出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房,不久前經(jīng)國家發(fā)改委的“禁售通知”和建設(shè)部一紙“風(fēng)險提示”成為社會關(guān)注焦點(diǎn)。地方政府近期紛紛出臺了對小產(chǎn)權(quán)房清理辦法,但實(shí)際清理中遭遇重重阻力。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”問題的緣起

實(shí)際上,早在20世紀(jì)90年代早期,北京市香堂村就曾經(jīng)建設(shè)別墅進(jìn)行出售,售價很低,所以頗受購房者青睞。但彼時的“小產(chǎn)權(quán)房”尚少,并未受到廣泛關(guān)注。而最近兩三年內(nèi),“小產(chǎn)權(quán)房”在全國遍地開花。而之所以出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”并且數(shù)量暴增,則是由于以下兩個原因:集體土地所有權(quán)虛置和房價暴漲。(一)制度根源:二元結(jié)構(gòu)的土地法律制度導(dǎo)致集體土地所有權(quán)虛置。“小產(chǎn)權(quán)房”無法拿到國家房管部門正式頒發(fā)的房產(chǎn)證,而國務(wù)院辦公廳也早在1999年發(fā)布的第39號文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中明確規(guī)定:“嚴(yán)禁非法占用農(nóng)民集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)??農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。”關(guān)鍵問題是,為什么不給建造“小產(chǎn)權(quán)房”頒發(fā)土地使用證?為什么不給“小產(chǎn)權(quán)房”頒發(fā)房產(chǎn)證?由我國法律規(guī)定看,我國具有獨(dú)特的城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這一土地結(jié)構(gòu)維持著城市與農(nóng)村在土地權(quán)利、管理與市場上的絕對分割。目前,我國的土地具有國家所有和集體所有兩個產(chǎn)權(quán)主體,并對兩個主體采取不同的規(guī)劃方法和程度不一的干預(yù),最終結(jié)果導(dǎo)致這兩個主體地位是不可比的。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的沒有最終處分權(quán)等現(xiàn)象表明,集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺。這種產(chǎn)權(quán)瑕疵一方面體現(xiàn)在集體土地所有權(quán)主體虛位;另一方面,農(nóng)民集體對土地的占有、使用、收益和處分權(quán)相對有限,最終支配權(quán)掌握在政府手中。雖然我國法律限制甚至禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),然而隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,隨著國有土地市場的完善,集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)日漸活躍,客觀上集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場已經(jīng)形成。(二)經(jīng)濟(jì)原因:房價暴漲導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房”激增。集體土地所有權(quán)的虛置雖然是造成“小產(chǎn)權(quán)房”的根本原因,但是,“小產(chǎn)權(quán)房”畢竟是近年才風(fēng)起云涌、蔓延全國的,而導(dǎo)致“小產(chǎn)權(quán)房”激增的,正是不斷瘋漲有進(jìn)無退的城市房價。不斷飆升的房價已經(jīng)逼迫眾多市民到了為了買房不顧風(fēng)險的地步。因此可以說正是暴漲的房價催生了越來越多的“小產(chǎn)權(quán)房”。

三、處理小產(chǎn)權(quán)房的建議

在國家出臺小產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)政策之前,購買得不到法律認(rèn)可的小產(chǎn)權(quán)房主要存在產(chǎn)權(quán)風(fēng)險、流通風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險、財(cái)產(chǎn)風(fēng)險等,建議在處理時考慮以下方法

(一)不能使其隨意合法化

前文已分析,“小產(chǎn)權(quán)房”是違背法律規(guī)范的行為,極易引發(fā)法律糾紛,可能與城市規(guī)劃沖突,甚至動搖國本、影響18億畝耕地的堅(jiān)守等。其中各個環(huán)節(jié)的參與者都試圖打法律的“擦邊球”,或認(rèn)為“法不責(zé)眾”,而在利益的驅(qū)使下無視法律的存在。在我國當(dāng)前推進(jìn)社會主義民主法制建設(shè)的進(jìn)程中,如果使“小產(chǎn)權(quán)房”合法化,就是對遵紀(jì)守法者的打擊,也有損政府的威望和公信力;正常的房地產(chǎn)市場將受到嚴(yán)重沖擊。所以,不能使“小產(chǎn)權(quán)房”隨意合法化是一條底線。

(二)區(qū)分類別進(jìn)行合法化運(yùn)作

對于不同區(qū)域、不同類型、不同年代的“小產(chǎn)權(quán)房”,政府應(yīng)在摸清家底的基礎(chǔ)上,進(jìn)行分類處理。第一,對于符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃且已由村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理了確權(quán)發(fā)證手續(xù)的“小產(chǎn)權(quán)房”,允許其補(bǔ)辦合法化的購買手續(xù)。但在辦理過程中,應(yīng)把開發(fā)商應(yīng)補(bǔ)辦的手續(xù)和購買者應(yīng)辦的手續(xù)區(qū)分開來,首先應(yīng)由開發(fā)商依照城市房地產(chǎn)開發(fā)的規(guī)定補(bǔ)交各種費(fèi)用,辦理各種手續(xù),將集體土地變?yōu)閲蟹康禺a(chǎn)開發(fā)用地;其次,應(yīng)對“小產(chǎn)權(quán)房”變?yōu)椤按螽a(chǎn)權(quán)房”后的房價,由政府牽頭組織有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估,合理確定房屋的購買價格,在購房者補(bǔ)交原購房價與現(xiàn)評價估價差額后政府發(fā)給合法的產(chǎn)權(quán)證書。第二,對不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、占用耕地建筑的“小產(chǎn)權(quán)房”,政府按成本價回購,作為福利房或廉租房使用,影響比較大的予以拆除復(fù)耕。第三,對于由于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地上的房屋,應(yīng)清查摸底,對破產(chǎn)或無力經(jīng)營的企業(yè),在合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上由政府進(jìn)行土地征收,作為儲備用地,嚴(yán)禁此類土地再次進(jìn)入“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)市場。

(三)制定和完善合理的農(nóng)村土地法律制度

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步深化,原有的農(nóng)村土地法律制度遇到了一系列新問題,各級地方政府也出臺一些《辦法》,如2002年1月1日起實(shí)施的《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》,其目的是在《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)框架下,為了維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益,規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為,促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和合理利用。

四、結(jié)語

城市的擴(kuò)大,使部分靠近城市的農(nóng)地升值迅速,如何合理定位政府在土地市場化運(yùn)作中的角色,賦予農(nóng)民在土地市場經(jīng)濟(jì)條件下平等的權(quán)利,實(shí)現(xiàn)國家、社會整體利益與社會大眾個體利益兼顧的目標(biāo),是法律工作者與時俱進(jìn)考慮的重要問題。在此基礎(chǔ)上,制定和完善合理的農(nóng)村土地法律制度是解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的根本前提。