淺述行政不作為之國家賠償責(zé)任

熊 倩

摘要行政不作為是相對于行政作為而言的行政行為、是行政主體的一種重要的行為狀態(tài)。行政不作為的違法同樣會給公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成損害,由于其具有巨大的現(xiàn)實危害性,所以必須從理論上準確界定行政不作為概念,深入的剖析行政不作為產(chǎn)生的國家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件。

關(guān)鍵詞行政不作為國家賠償責(zé)任

中圖分類號:D922.1文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-025-02

行政不作為屬于行政行為的一種,是相對于行政作為而言的。行政不作為違法同樣會給公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成損害,行政不作為結(jié)合行政機關(guān)所負有的法定作為義務(wù)和不作為義務(wù)而言,呈現(xiàn)出合法與不合法兩種狀態(tài)。在我國,要求國家對違法的行政不作為負賠償責(zé)任,有利于保護公民、法人及其他組織的合法權(quán)益;有利于促使行政主體依法行政;有利于進一步完善我國的法律責(zé)任體系,并促進市場經(jīng)濟發(fā)展。在我國提倡大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的今天,隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,更應(yīng)該強調(diào)行政主體對法定職責(zé)的積極履行和及時地為市場主體提供服務(wù)。如果行政主體經(jīng)常怠于履行法定職責(zé),對各類違法行為該制裁的不制裁,對相對人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益該保護的不保護,這既不利于維護公共利益,也有損于相對人的合法權(quán)益,而且還會阻礙市場經(jīng)濟的發(fā)展。約翰·奧斯丁認為,只有那種“對某種作為或不作為具有普遍約束力”的命令,才是法律。豍國家賠償法是為解決國家機關(guān)侵權(quán)行為的賠償責(zé)任而出臺的,它應(yīng)該對作為行為和不作為行為進行全面規(guī)范,為受害者提供充分的救濟,切實保障公民的權(quán)利,以發(fā)揮其重要功能,實現(xiàn)其法律價值。

一、行政不作為概述

(一)行政不作為的界定及其表現(xiàn)形式

行政不作為就是行政主體及行政公務(wù)人員負有某種作為的法定義務(wù),并且能夠履行而未履行或拖延履行其法定職責(zé)的行政行為。豎這一概念可以從以下幾個方面來理解:首先,行政不作為的主體是行政主體及行政公務(wù)人員。行政主體主要是各級行政機關(guān),也包括法律法規(guī)的授權(quán)組織;行政公務(wù)人員主要是行政機關(guān)公務(wù)員,法律法規(guī)授權(quán)組織中執(zhí)行公務(wù)的人員,行政機關(guān)委托組織中執(zhí)行公務(wù)的人員,還有行政機關(guān)直接委托的個人。其次,從法律擬制的前提看,行政不作為必須以存在“作為義務(wù)”為前提。并且“作為義務(wù)”來源于法律對行政主體及其行政公務(wù)人員職權(quán)和職責(zé)的規(guī)定。沒有法定作為義務(wù)的存在,則無行政不作為。第三,從不作為的狀態(tài)看,必須是不作為主體能夠履行而未履行或拖延履行其法定職責(zé)。所謂能夠履行是指不作為主體具有履行法定職責(zé)的能力、條件和時間,在客觀上完全能夠履行其法定職責(zé)。第四,行政不作為是一種行政行為。行政不作為的外在表現(xiàn)形式雖然是行政主體及行政公務(wù)人員沒有行使法定職權(quán),這一點與作為行為必定是行使行政職權(quán)的行為有所不同,但它依然是一種行政行為,有學(xué)者認為是一種濫用職權(quán)的行為,因而對行政相對人權(quán)利、義務(wù)依然會產(chǎn)生直接或間接的影響。

(二)行政不作為的危害

行政不作為是一種嚴重的違法行為,必然對法律所保護的法律關(guān)系構(gòu)成侵犯,其危害性是明顯的。豏一是侵害了行政相對人的利益,以及國家和社會公共利益。人民之所以需要政府,就是要通過政府的行政管理,為經(jīng)濟和社會發(fā)展服務(wù),為人民的物質(zhì)和文化生活服務(wù),就是要保障人民合法權(quán)益不致受到損害,以及在遭受損害時能夠得到有效的保護。因此人民需要一個親民、高效、回應(yīng)及時、積極有為的政府。而行政不作為會使得環(huán)境污染得不到有效治理、安全生產(chǎn)監(jiān)督不到位、生態(tài)環(huán)境得不到有效保護、義務(wù)教育法得不到有效落實等,則更是損害國家和社會公共利益。二是損害了政府的威信。威信即威望和信譽,政府的權(quán)威是在政治生活中靠人們公認的威望和信譽而形成的支配力量,它是政府進行經(jīng)濟和社會管理的基礎(chǔ)。政府的信譽包含了誠信、榮譽,以及人們對政府的信任。

二、國家對行政不作為負賠償責(zé)任的必要性

國家對于行政不作為負賠償責(zé)任既是可行的又是必要的。首先,行政不作為本身的特點決定應(yīng)當(dāng)對行政不作為予以國家賠償。行政不作為是行政主體負有履行某種作為的法定義務(wù),并且該義務(wù)具有作為的可能性的情況下,由于其自身原因在程序上消極的不為的行政行為。行政不作為是由行政主體本身的過錯產(chǎn)生的,并且給行政相對人的合法權(quán)益造成了極大損害。基于最基本的法學(xué)原理,有侵權(quán)必有救濟,由于行政主體的不作為造成行政相對人的合法權(quán)益的損害,理應(yīng)由國家來承擔(dān)賠償責(zé)任。其次,我國憲法的規(guī)定決定應(yīng)當(dāng)對行政不作為予以國家賠償。我國《憲法》第41條規(guī)定:“對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利”。“由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人,有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。根據(jù)上述規(guī)定,憲法確立了公民有控告違法、失職的國家機關(guān)和工作人員的權(quán)利,并有要求侵權(quán)賠償?shù)闹黧w資格和權(quán)利。現(xiàn)行《國家賠償法》和《行政訴訟法》在落實憲法的原則規(guī)定時,有“縮水”現(xiàn)象,僅規(guī)定了行政作為違法責(zé)任問題,而對行政不作為違法問題不加以規(guī)定或規(guī)定較少。這正說明了現(xiàn)行法律的不完善,應(yīng)該加以改善,而不能以此為借口,對行政不作為行為不承擔(dān)國家賠償責(zé)任。再次,依法行政要求必須對行政不作為予以國家賠償。隨著社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的加速發(fā)展,法治建設(shè)的進程也在加快,我們應(yīng)該建立和完善各項法律制度,使我國真正成為“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法治國家。目前《國家賠償法》沒有明確規(guī)定行政不作為國家負賠償責(zé)任,可以理解為立法不完善,或制定《國家賠償法》時理論依據(jù)的局限性所致,而不能以法律沒有明確規(guī)定為由而關(guān)閉行政不作為由國家負賠償責(zé)任的大門,不對現(xiàn)行不完善的法律進行修改。這種過于保守的思想,對我國的社會主義法治進程會產(chǎn)生不利影響。

三、行政不作為國家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件

行政不作為要承擔(dān)國家賠償責(zé)任,應(yīng)當(dāng)符合一定的構(gòu)成要件。在這里,我們認為,行政不作為承擔(dān)國家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件主要包括如下三個方面:

第一,行政不作為行為具有違法性。違法的行政不作為可以構(gòu)成行政侵權(quán)。違法的行政不作為是指行政主體有積極實施法定行政作為的義務(wù)而沒有履行的違反行為。此定義主要有以下兩層含義:首先,行政不作為違法必須以行政主體具有法定義務(wù)為前提。這種法定義務(wù)是法律上的行政作為義務(wù),不是其他義務(wù)。行政作為的義務(wù)來源于法律的明確規(guī)定,根據(jù)我國的行政組織法,各行政機關(guān)都有法定職責(zé),要求行政機關(guān)對行政相對人應(yīng)盡到保護的職責(zé);對于行政主體而言,其義務(wù)即是其職責(zé),而行政主體的職責(zé)必須是有明確的法律依據(jù)的。這是行政法治的必然要求。其次,行政不作為違法以行政主體沒有履行法定作為義務(wù)為必要條件。行政主體的不履行法定義務(wù)表現(xiàn)為,行政主體沒有作出任何意思表示,或不予接受、遲延辦理。如在公民、法人或者其他組織面臨人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)遭受侵害時,具有相應(yīng)法定職責(zé)的行政機關(guān)予以拒絕或不予答復(fù)。

第二,行政不作為行為給相對人的合法權(quán)益造成實際損害。相對人的合法權(quán)益受到實際損害是引起國家賠償?shù)那疤帷屹r償意義上的損害,是指工作人員違法行使職權(quán)權(quán),侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,所造成的損害結(jié)果。損害包括人身損害和財產(chǎn)損害。根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定,我國的國家賠償是法定賠償,目前只對人身和財產(chǎn)所造成的直接的、物質(zhì)的損害有明確的賠償規(guī)定,對于間接損害和精神損害《國家賠償法》及其相關(guān)司法解釋均未做出具體規(guī)定。

第三,相對人的損害與行政不作為之間有因果關(guān)系。對于這種因果關(guān)系,有人認為,“凡不作為是造成損害的直接原因,與損害事實之間存在直接因果關(guān)系,則不作為行為主體應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任;凡不作為行為只是損害得以擴大的外部條件的,則不作為行為主體不承擔(dān)賠償責(zé)任。”豐在這里,我們認為,對行政不作為引起賠償責(zé)任的因果關(guān)系,不能簡單從“外部條件”與“直接原因”來分析。“實踐證明,人為地將‘條件與‘原因區(qū)別開來并非一種理想與現(xiàn)實的辦法,對于確定侵權(quán)賠償責(zé)任來說,造成損害的一切條件或要素都具有同等價值,因而都可以成為法律原因。”豑違法的行政不作為是由于行政主體不履行對相對人所負的作為義務(wù)而構(gòu)成行政侵權(quán)的,因此它與損害事實之間的因果關(guān)系,實質(zhì)上是行政主體與相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。“只要行政主體違背了對權(quán)利人所承擔(dān)的特定義務(wù)并因此導(dǎo)致其損害,且權(quán)利人無法通過其他途徑受償?shù)?我們認為存在行政賠償責(zé)任的因果關(guān)系。”豒

四、我國行政不作為國家賠償制度的構(gòu)建與完善

鑒于我國目前立法條件的限制,出臺單行法還不成熟。為此,我們可以在國家賠償法中做出具體規(guī)定和同時對《國家賠償法》進行修改,將行政不作為納入國家賠償范圍,以解決現(xiàn)實中審理案件時無法可依的局面,從而構(gòu)建與完善我國行政不作為國家賠償制度。

首先,可以在總則中予以明確。將行政不作為的國家賠償與行政作為的國家賠償相并列在《國家賠償法》總則中予以明確的規(guī)定。基于此,《國家賠償法》第二條第1款規(guī)定應(yīng)該表述為:“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法或過錯行使職權(quán)或不履行法定職責(zé),致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”這樣就在宏觀上使《國家賠償法》的賠償范圍包括了國家機關(guān)不作為的賠償。

其次,可以在分則中給予肯定。將《國家賠償法》的第三條和第四條分別修改為:“行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)或不履行法定職責(zé)時,有下列侵犯人身權(quán)情形之一的,受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利:(一)違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強制措施;……(五)造成公民身體傷害或死亡的其他違法行為。”該法第四條規(guī)定:“行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)或不履行法定職責(zé)時,有下列侵犯財產(chǎn)權(quán)情形之一的,受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利:(一)違法實施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰的;……(四)造成財產(chǎn)損害的其他違法行為。”

《國家賠償法》作為一部法律需要穩(wěn)定,因為穩(wěn)定使得法律被人們所信仰。同時法律作為一種上層建筑,也應(yīng)該對變化的實踐做出積極的反映。正如卡多佐所言,“一方面,我們尊崇法律的確定性。另一方面,法律的確定性并非追求的唯一價值,法律靜止不動與不斷變動一樣危險。”“法律亟需一個成長的原則”。由于行政不作為具有消極性、隱蔽性等特點,所以對于這一特殊的侵權(quán)行為,立法者更應(yīng)該對其加以足夠的重視,將其納入《國家賠償法》的調(diào)整范圍,以更好地規(guī)范行政權(quán)以及保護相對人的權(quán)利。豓

五、結(jié)語

世界各國雖然在賠償?shù)姆秶拖拗粕弦?guī)定各有不同,但大多數(shù)國家都建立了行政不作為國家賠償責(zé)任制度。這是世界行政法發(fā)展不可阻擋的大趨勢。在我國建立行政不作為國家賠償責(zé)任制度勢在必行,必須緊跟世界發(fā)展趨勢,建立適應(yīng)我國國情的行政不作為國家賠償責(zé)任制度。