經濟公益訴訟問題研究

王偉娜

摘要公民通過訴訟直接對侵害國家利益和社會利益的行為向法院起訴由法院直接追究其法律責任的,在我國法律界和司法界是一個嶄新的話題。目前我國的經濟法得到了很大的發展,形成了一個龐大的法律法規體系,逐漸成為一個重要的、獨立的部門法。但與經濟立法快速發展形成極大反差的是,經濟法作為實體法,至今仍沒有自己特殊的訴訟制度。本文指出沒有相應的程序法去充分的體現實體法的精神,那么這一實體法律法規就很難得到充分的實施,不利于我國法制的健全。

關鍵詞公益訴訟經濟公益訴訟社會公共利益

中圖分類號:D925文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-131-02

一、經濟公益訴訟概述

經濟公益訴訟是指由于行政機關和其他公共權力機構、公司、企業或其他組織及個人的違法行為或不行為,使社會經濟公共利益遭受侵害或者有被侵害的可能時,法律允許公民或團體為維護社會經濟公共利益而向人民法院提起訴訟的制度。經濟公益訴訟與傳統的私益訴訟相比具有以下特征:

(一)經濟公益訴訟的訴訟目的是維護國家和社會整體利益

經濟公益訴訟的任務就是要保護那些涉及公共利益的經濟關系。為此,應授權一切組織和公民可依法行使訴訟權利,由法院審理經濟違法案件、制裁經濟違法行為,以保護國家經濟利益,維護社會經濟秩序。

(二)無直接利害關系的任何組織和個人都可以作為經濟公益訴訟案件的原告,代表國家起訴經濟違法行為人,是經濟公益訴訟的重要特點

因為公益訴訟是國家機關及其他組織和個人對危害國家利益、社會公共利益的違法行為,向法院提起訴訟,要求追究責任人的民事責任、經濟責任、刑事責任的一種訴訟活動,經濟公益訴訟中進行私人追訴的原告既可以是直接受到經濟違法行為侵害的社會組織和個人,也可以是沒有直接受到經濟違法行為侵害的任何無直接利害關系的組織和個人。

(三)經濟公益訴訟的受案范圍與經濟法有密切關系

經濟公益訴訟所解決的經濟違法案件,筆者認為主要應有六大類:第一,國有資產流失的案件;第二,擾亂社會主義市場經濟秩序和妨害國家宏觀經濟管理秩序的案件;第三,環境公害案件;第四,壟斷案件及不正當競爭案件;第五,消費侵權案件和產品質量案件;第六,其他侵害社會整體利益的案件。

二、我國經濟公益訴訟制度的現狀及構建的障礙

(一)我國經濟公益訴訟制度的現狀

在我國目前并沒有一項獨立的經濟公益訴訟程序與經濟法的獨立地位相匹配,而僅僅是依靠民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟來得以適應。由于經濟關系的日益復雜化,經濟沖突越來越趨向于綜合性,對同一經濟案件的訴訟往往會共同涉及民事、行政、刑事三方面,例如,某案件侵犯的客體同時包括了個人的、集體的、甚至國家的合法利益,其所承擔的責任自然也包括了民事、行政、刑事責任。如果按照現行的做法采取分別起訴,不但對問題的解決沒有幫助,也可能造成訴累。因此,筆者認為,經濟公益訴訟的產生,不但是因為與社會公共利益密切相關的經濟法糾紛大量存在,還因為我國現行的訴訟調整機制對解決此類糾紛已經無能為力了。因此,建立經濟公益訴訟制度對現實生活有著極為重要的意義。

(二)我國經濟公益訴訟制度構建的障礙

1.正當當事人理論的限制

我國所說的正當當事人,是指當事人就特定的訴訟,有資格以自己的名義成為原告或被告,即受本案判決約束的當事人。足夠的訴訟當事人資格,歷來是獲得司法救濟的重要條件。我國公益訴訟遇到的最大的障礙就是傳統當事人適格原則要求原告必須與本案具有直接利害關系。傳統的當事人適格理論顯然使經濟法所調整和保護的社會整體利益能享受到司法保護的機會十分渺茫,公益訴訟制度亦難以建立。作為公益訴訟“被告”的行為是損害了公共利益或社會整體利益,但可能未直接侵害到“原告”個體的合法權益,“原告”的實體權利義務也未受到直接影響,根據現行法律,普通公民和組織對此無起訴權。

2.行政機關與法院權力配置失當

對經濟糾紛的判斷權力傾向于行政機關,導致權力配置失當,法院維護公共利益的能力有限是建立我國經濟公益訴訟機制的主要障礙。我國的行政機關在法律實施過程中處于很重要的地位,擁有對社會經濟的調控管理權,而且還具有對經濟違法行為的調查處罰權。目前我國對經濟違法行為的監督、處罰,主要是各級政府的經濟監督檢查機構。行政機關有權對經濟違法行為進行罰款、吊銷營業執照、責令停產停業等處罰,而法院多依據民事審判只能做出賠償損失、恢復原狀等裁決。在處理經濟公益訴訟案件時,法院在其職權范圍內做出審判后必須將案件移送行政機關,或者案件先由行政機關處理后再由法院進行司法審判。由于經濟關系日益復雜化,同一經濟糾紛特別是涉及公益的糾紛往往同時兼有民事、經濟、行政及刑事諸方面的性質,如果依照現行法律規定將案件分別依不同程序逐一予以解決,不僅容易導致各個機關之間在處理案件的結論上發生沖突,而且也會造成訴累。

3.經濟法法律責任制度的缺失

對經濟法違法行為所應承擔的責任的相關規定不明確,特別是缺乏對經濟調節主體(主要指政府)相關責任的規定。經濟法貫徹著經濟民主的理念,不能只將經營者規定為義務主體,也應將政府和其他經濟調節管理主體的社會責任法定化,同時強制性地要求履行這些社會責任。法律責任制度的不完善使公益訴訟失去了對社會公共利益的有力保護手段,也妨礙了經濟法可訴性的實現。

三、我國經濟公益訴訟體系構建的思路

(一)公益訴訟原告資格的放寬

在公益訴訟制度已經非常成熟的國家如美國、英國、德國等,早已放棄了傳統原告主體資格適格理論,對“利害關系人”做出了寬泛的理解,允許無直接利害關系的有關組織和個人就公共利益的重大問題向法院起訴。我國應當借鑒國外的成功經驗,放寬原告資格,允許與社會公共利益無直接利害關系的個體(包括公民、私法人和非法人組織)、社會團體和國家特設機關為維護公益提起訴訟,但是這里的放寬原告資格并不是指所有的人都能起訴,起訴人應具有最基本的訴訟權利能力。

(二)經濟公益訴訟受案范圍的界定

“當無利害關系的當事人或者國家授權的機構或組織為保障社會公共經濟利益而起訴時,或者雖然是有利害關系的當事人但是不完全只是為了本人的權益而是為了社會公共經濟權益起訴的,這種案件才可以界定為經濟訴訟的受案范圍?！必P據此,筆者認為經濟公益訴訟的適用范圍主要應在法律所規范的范圍內,應包括以下幾類:

1.國有資產流失案件

國有資產流失是指國有資產的經營者、占有者、出資者、管理者,出于主觀故意或者由于過失,違反法律、法規及國家有關國有資產管理、監督、經營的規定,造成國有資產損失,或者使國有資產處于流失危險的行為。此類違法行為,國有資產的真正主人——全國人民應有權向法院直接起訴。

2.擾亂社會主義市場經濟秩序和妨害國家宏觀經濟管理秩序的案件

那些具有宏觀調控職能和市場規制職能的行政機關成為經濟法最主要的執法主體,因而經濟領域的許多糾紛并不是在司法機關解決的。建立經濟公益訴訟機制,就要把這類糾紛納入其中,行政機關可以向法院提起訴訟對違法主體追究法律責任。

3.環境公害案件

環境公害案件是指直接造成不特定的大多數人的人身、財產損害的環境污染案件。環境資源是全體公民的共享資源和公共財產。為了維護公民的環境權益,應當借鑒國外的成功經驗,不僅僅依賴國家各級環境行政主管機關的行政治理,更重要的是發揮市民社會的力量,積極參與環境公害的共同治理。

4.壟斷案件及不正當競爭案件

作為經濟法核心內容的《反不正當競爭法》規定:“國家鼓勵、支持和保護一切組織和個人對不正當競爭行為進行社會監督。”但是卻沒有賦予任何組織和個人對不正當競爭行為向法院起訴的權利。《反不正當競爭法》第7條規定的行政壟斷行為,由實施該行為的政府及其所屬部門的上級機關責令改正?？梢娢覈壳皩Ψ磯艛喾ǖ膶嵤┍Ｕ现痪窒抻谛姓侄蔚谋Ｕ?。以上規定都忽視了包括社會團體、公益組織、非政府機構和公民個人的作用,排斥其他社會力量的積極參與。因此,將此類案件納入公益訴訟范疇,對遏制愈演愈烈的壟斷問題和破環市場經濟競爭秩序的行為,有積極作用。

5.消費侵權案件和產品質量案件

《消費者權益保護法》雖然規定了國家鼓勵、支持一切組織和個人對凡是損害權益的行為進行社會監督,但由于沒有相關程序性的規定,所以任何組織和個人都不能采取司法救濟手段,只能向消協投訴或有關職能部門檢舉、控告。因此賦予組織和個人對消費侵權糾紛提起公益訴訟很有必要。當然,對于消費者權益保護案件我認為應區別對待。能夠以特定當事人之間的合同爭議來處理的,則應屬于民事訴訟;涉及潛在的消費者群體,超出一般合同爭議范疇的,應依社會經濟訴訟來處理。

6.其他侵害社會整體利益的案件

(三)經濟公益訴訟的相應保障措施

1.應由判例上升到立法的路徑

美國在大量的司法判例積累之基礎上,以立法方式確定了私人力量為維護社會經濟公益而向法院起訴的程序性權利,發展出“私方司法長官”理論,進而在若干經濟法律、法規中確立了公益訴訟制度。這種由判例上升為立法的路徑應為我國所借鑒。盡管我國不承認判例法,但最高人民法院的司法解釋在法院審判時仍可作為法律依據適用,其公布的典型案例對各級法院也有很強的示范效力。因此,我國最高人民法院的司法解釋和典型案例與美國的司法判例極為相似,我國可通過最高人民法院在典型案例中確立這一規則,在積累相當經驗的基礎上,在通過司法解釋逐步擴大原告資格,待時機成熟后,將我國的經濟公益訴訟制度通過立法的方式確定下來。

2.應建立符合經濟公益訴訟要求的公益法庭

經濟公益訴訟的實施是離不開對案件進行審理的審判組織,但是我過傳統的“大民事審判”格局下的審判訴訟制度無法徹底解決現代新型經濟糾紛,鑒于這類糾紛的特殊性和經濟訴訟目的的公益性,我國應建立起適應經濟公益訴訟要求的經濟公益法庭,專門審理這類經濟公益案件,通過對傳統訴訟受案范圍制度取其精華去其糟粕,并結合經濟公益沖突的共性規律,筆者以為,屬于經濟公益訴訟受案范圍的案件一定是違法經濟法的案件,它們至少有一個共性:事關國家和社會公共經濟權益,受害人是不特定的社會民眾。

3.加強經濟責任制度的建設

在實踐中,經濟法領域中已出現了傳統民事責任、行政責任和刑事責任所不能包容的法律責任形式。鑒此,已有學者指出,經濟法責任是一類獨立的部門法責任,它主要包括經濟責任或財產責任、經濟行為責任、經濟信譽責任和經濟管理責任。從性質上講,它既包括違法人向對方承擔的民事性質的責任,也包括向國家和社會承擔的行政性質的法律責任。當然,經濟法責任在許多方面和許多時候與傳統法律責任是并用的,而且很多責任方式是相同的,這一點不容否認。在經濟法的公益訴訟案件中,需要救濟的損害以及需要制裁的違法行為,都與一般的民事案件有很大不同,因而在法律責任制度上也必須要有新的突破。

4.應建立對原告有利的訴訟費用承擔及其獎勵機制

在新型公益侵權案件中,因為其牽涉面較大且涉及眾多復雜專業知識與技能,原告即便履行其較輕的舉證責任也需花費極為昂貴的諸如高科技術鑒定使用費用,往往是一般組織與個人所難以承受的。如果僅因為原告交不起訴訟費用而將其拒于法院大門之外,這將使民眾放棄對社會經濟公益的保護請求。所以,我國應吸納其他國家的做法,適當減輕民眾提起公益訴訟所需費用,在立法上,對訴訟費用的負擔作出有利于原告的規定。如在法國,當事人提起越權之訴時,事先不繳納訴訟費用,敗訴時再按規定標準收費,數額極為低廉。這種訴訟費用分擔方式有利于保護公眾提起經濟公益訴訟的積極性,可供我國借鑒。

每個都要維護自身利益,公共利益與自身私人利益相比較,較少為公民、法人或其它組織所重視,而且,提起公益訴訟可能要花費大量時間、金錢與精力,是大多數民眾所不愿的。提起公益訴訟的原告主要是出于對社會整體經濟秩序的維護,為了鼓勵與保護他們的這種“熱心”,原告在勝訴后應得到國家獎勵。如美國反壟斷法《克萊頓法》第15條第3款之規定,依據本條提出的任何訴訟中,若原告實質上占有優勢,法院將獎勵原告訴訟費用,包括合理的律師費,這一規定也值得我國借鑒。