從“限塑令”看權力行為與經濟自由的博弈

向玉蘭

摘要按照國務院辦公廳下發的《關于限制生產、銷售、使用塑料購物袋的通知》,從2008年6月1日起,在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋;所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度,一律不得免費提供塑料購物袋。從此,消費者習以為常的免費購物塑料袋將開始有償使用。那么,在限塑活動開展之后,“限塑令”的實施情況如何?社會各群體的反應怎樣?法學視野下限塑所體現的權力行為與市場自由的關系又是如何?本文通過分析,提出了相關見解。

關鍵詞限塑令有償適用權力行為經濟自由

中圖分類號:D630文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-149-02

眾所周知,國辦下發的這個“限塑令”是醉翁之意不在酒,表面上是“限制塑料袋免費使用”,實則是為了治理“白色污染”。然而,這種要求“在所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度”的舉措可謂用心良苦,但對“治白”卻效果甚微。從今天實踐的情況來看,這種做法難以達到“限塑”所期待的實質目標,無非是讓老百姓多花一點小錢,變無償使用為有償使用而已!生活中,這無疑給消費者帶來了很多的不便和負擔。但既然“限塑”已經進入了我們的生活,那么我想,我們有必要對這個做法進行更深入的了解,從

而啟發我們去思考如何看待權力行為與社會經濟自由的沖突,如何更好地協調生活與環保。

一、“限塑令”的由來

1902年奧地利科學家馬克斯.舒施尼發明了塑料袋,在給人們帶來方便的同時也成為了“白色污染”的代名詞,并被歐洲環保組織評為“20世紀人類最糟糕的發明”。如今,國務院的一道“限塑令”,讓它再次成為人們關注的話題。

塑料袋是人們日常生活中的易耗品,在為消費者提供便利的同時,由于過量使用以及回收處理不到位等原因,也造成了嚴重的資源浪費和環境污染。有人做過這樣一個計算,中國每天使用的超市塑料購物袋達近10億個,其他各種塑料袋的用量則在20億個以上。日積月累,如果將此全部覆蓋在地球表面,這種白色外衣會有幾層,而塑料袋的完全降解需要數百年,所以它給地球的水源、空氣、土壤以及動植物的生存所帶來的危害是致命的。目前,越來越多的國家和地區都在限制塑料袋的生產、銷售、使用,并且限制使用塑料袋以減少“白色污染”、減輕環境壓力,已逐漸成為世界的共識。

在我國,為了落實科學發展觀,建設資源節約型社會和環境友好型社會,從源頭上采取有力措施,促進資源綜合利用,保護生態環境,進一步推進節能減排工作,國務院辦公廳發布了《關于限制生產、銷售、使用塑料購物袋的通知》,該通知被稱為“限塑令”。

二、“限塑令”的實施狀況

隨著限塑令的發布,各地相關部門都相繼出臺了管理規定,并制定了塑料購物袋的收費標準。受此影響,一股“限塑”的熱潮在社會各界廣泛展開,成為了一個全民參與的環保運動。而限塑令對于社會、企業以及消費者,都帶來了一系列的影響,可謂有人歡喜有人憂。

(一)塑料袋生產廠家

“限塑令”對于傳統生產塑料袋的企業來說是一個不小的打擊。2008年6月1日后,這些企業均不能再生產超薄塑料袋,生產廠家因此面臨困境,開始努力尋找轉型出路。限塑令的實施,使市場對于塑料袋的需求減少,從而導致生產塑料袋的企業不得不縮減塑料袋產品的生產規模,而尋求生產新的替代品。有的企業忙著著手對產品進行更新換代,有的企業則干脆轉而生產其他塑料制品。環保新政策的實行,使我國塑料包裝行業的“洗牌”速度不斷加快,并促使企業轉變觀念,順應政策調整發展思路。

(二)超市

塑料袋從免費到收費,作為塑料袋的使用大戶——超市,在服務上也有了跟進動作。實施限塑令后,超市的收銀通道比過去增加了一道程序,那就是詢問顧客是否需要購買塑料袋。如今,有的超市還開辟了“無塑料袋快速通道”,凡是自帶購物袋的顧客可以在此通道快速結賬,而需要購買塑料袋的顧客則要在其它通道結賬,通過顧客分流加快流通速度。

(三)農貿市場和小攤販

生產商忙著“轉變思路”,但使用者卻“靜觀其變”。和塑料袋生產商對于“限塑”的重視比起來,在各農貿市場的情況卻是大相徑庭?；ɑňG綠的塑料袋仍在投入使用,顯然,農貿市場和小攤販們成了限塑的“盲區”。前來購買菜蔬葷腥的人們,為了幾毛錢而討價還價,以至于攤販們也照樣為顧客熱情周到地提供那些廉價的塑料袋。一切如故,與以往沒有什么不同。

(四)消費者

作為受限塑令影響最大的一個群體消費者,他們對限塑的反應又是如何呢?可以說,人們的日常生活離不開各種塑料袋:早晨買早點、下班買菜、平時采購日用品,都要用到塑料袋,而最讓人犯難的是,多年來養成的用塑料袋裝垃圾的習慣一時難以改變。許多消費者認為保護環境人人有責,限塑有利于培養人們的環保意識,但塑料袋不再免費提供,買東西著實很不方便。也有消費者認為,塑料袋的價格可以接受,為了方便他們也不惜購買,而至于環保則是回收利用的問題了。所以,限塑無非是讓老百姓為環保買單了。

看來,限塑令的威力實在有限,尤其是對現在還樂于使用塑料袋的人們來說,更是有點“無從下手”的感覺。疏不知是立法時的疏忽,還是執法時的無力,抑或是兩者間的脫節,最終導致茫然無措。

三、由“限塑令”引發的權力行為與經濟自由的博弈

(一)從法學的角度看,“限塑令”中隱含的權力行為和經濟自由是什么

權力源于維護社會公共秩序的需要,它在本質上是一種凝聚和體現公共意志的力量,是人類社會和組織有序運轉的指揮、決策和管理能力。權力作為一種能力是無形的,無法為人們的感官所直接捕捉,但是當權力通過國家機關的行為而體現出來時,它便由無形轉化為有形,成為依附于具體的政治制度、國家機構或法律文件上統攝人們并為人所感知的力量,這就是權利行為。掌握權力的人往往容易把統治階級的意志稱為社會的公共意志而強加于人,從而使權力行為成為維護其利益的一種工具,并且在實踐中動不動就以公益目的為理由干預市場,制約和阻礙社會經濟的自由發展。

經濟自由,亦稱市場自由,它是指以市場機制配置資源為基礎的經濟運行和自我調節的有機系統。它的含義非常廣泛,首先意味著市場主體的偏好自由、價值自由和行為自由,而這些自由中最大的自由就是利用自己的有限資源在對他人無害的條件下實現利益最大化的自由。其次,市場自由要求任何力量,包括政黨、政府和其他任何擁有或掌握公權力的組織,不得限制市場主體的任何偏好,除非這種偏好被公認為是不良的。在市場機制下,任何產品的生產和任何勞務的提供都應該建立在消費者主權的基礎上,只要消費者的選擇沒有不良的外部效應,就應該允許消費者自主選擇,而不能加以強制。①

“限塑令”是國務院下發的一項關于規范控制塑料袋使用的法律文件,從主體身份來說,國務院作為最高行政機關,無疑具有相當大的行政權力。也正是這一紙令狀,使該權力轉化為一種干預市場自由,影響人們生活的力量。雖然其行為的宗旨是為了公益,即環保,但在客觀上,卻不僅沒有實現環保的目標,反而給市場的自由運行帶來了影響。對于社會來講,企業有權利選擇生產何種商品,以實現利潤;消費者也有權利使用何種商品,以實現便利。況且便民的原則、服務的政府一直是我們孜孜不倦的追求。所以,既然我們理智地選擇了市場經濟,那我們就要認真地、深入地認識市場和權力,把市場的權利還給市場,把個人的權利還給個人,即便是真正為了公共利益,也要把權力用實、用好,使其向著預期的目標前進。

(二)行政權力的明晰性與相對人之個性的模糊性

一道行政法令,能否改變消費者多年來的消費習慣?從自由的角度考慮,憲法和法律并沒有限制和禁止塑料袋的生產和使用,那么法無禁止即自由。正如孟德斯鳩所言,“自由是做法律所許可的一切事情的權利;如果一個公民能夠做法律所禁止的事情,他就不再有自由了。”②在這里,我們應該明確的是孟德斯鳩所指的限制條件是由法律設定的條件,而不是法律之外其他規則設定的條件,更不是權力主體或者行使國家權力的行政主體所設定的條件。因此,生產商為了在競爭中占據優勢地位,可以自由選擇用最少的成本生產利潤最大的商品;同時,消費者希望得到的服務是物美價廉,并且能夠獲得最大程度的方便,而不是需要每天把厚大的袋子帶在身邊,以備“不時之需”。在此,我想把塑料袋對于生產商的自由投產和人們的自由使用,甚至其他更加廣泛的自由行為稱之為“相對人之個性”。

然而,這種“人之個性”相對于行政權力來說,常常是處于一種不確定的狀態,因為相對人在行政系統的運作過程中很難夠通過自己的行為實現其利益。在行政權的運行中,諸多的活動范圍都不是由法律規則確定的,而是由行政主體以行政規則來確定的。換句話來說,就是公民權利的行使受到了行政規則的制約,只能在行政規則的范圍內行使自由權,其利益的實現仍然被動于行政主體。相對而言,相對人處于弱勢,他們很難查清行政機關的職權是否合法,作出的行為是否合法、作出行為之后是否會因這樣或那樣的原因被撤銷等等,這些不確定的因素無疑給相對人權利的實現帶來了障礙。

毋庸贅言,與之相對應的行政權力則是非常明晰的,如我國行政機關的職權就可以概括為以下八類:行政規范權、行政許可權、行政禁止權、行政形成權、行政處罰權、行政強制權、行政確認權和行政裁決權等③。在這樣的行政制約下,清晰的行政框架當然不會帶來個人權利實現的同樣清晰性,反而會造成一定程度的限制?！跋匏芰睢本褪瞧渲兄?。由此,我們也就回答了上面的提問,一道行政法令,一個行政行為,強制人們不得不作出某種讓步,去改變其多年的消費習慣。

(三)行政的目的性與個人生活的不便性

一個行政行為或者說行政事務的管理,其目的往往在于以最佳的手段獲取最大的社會效果,亦即我們通常所說的為了實現公共利益。一般來說,企業或個人重在追求自身利益,而公共事務的管理則是謀求公共利益。正是基于謀求公共福利的考慮,憲法以及其他有關行政職權的公法律都為行政機關設置了廣泛的處理公共事務的權力。

以公權力建構的行政法由于從保護公共利益的角度出發,因而行政主體或者在行政主體的間接作用下立法機關設定了諸多屬于公共利益的范疇,如行政機關可以對政治領域的公共利益進行確定,可以對經濟領域的公共利益進行確定,還可以對文化領域的公共利益進行確定等等。在確定了利益范疇之后行政主體還可以利用諸如規則、強制、組織等手段對公共利益的障礙情況進行控制?！跋匏芰睢钡某雠_就是國家為了達到治理白色污染這一環保公益目標而采取的一種管理和控制手段,甚至對于塑料袋厚度的規定精確到了千分位。事實上,現代國家中的行政主體都在大幅度地確定公共行政事務的范圍,而且對每一方面的權益都確定的非常具體。

然而,在公益保護之下,相對人卻少了許多選擇的空間,甚至給生活帶來了諸多不便。這一點可以從以下幾方面得到說明:第一,相對人不能選擇國家的制度,無論制度所規定范圍的大小。我們都知道,一個國家的宏觀制度是通過憲法和法律來設計的,就宏觀制度而論,憲法和法律似乎不能選擇。但宏觀制度之外的微觀制度卻是由行政主體以行政規則來設計的,并且他們作出決定一般是不會與相對人進行商議的;第二,個人只能在行政規則的框架內選擇自己的行為模式;第三,隨著行政規則創制的增多,限制也會越多,人們在社會選擇中的活動空間就會越來越小,也越來越不方便。④

“限塑令”便是公益對個人生活空間縮小的一個寫照。比如在限塑令面前,生產商要考慮增加成本、改進設備,生產厚度不小于0.025毫米的塑料袋;超市在收銀環節增加詢問顧客是否需要袋子這一流程;而最不方便的對象顯然還是廣大的消費者,他們要隨身攜帶環保袋,或是花錢購買,甚至連裝垃圾都要增加開銷(另行購買垃圾袋)?？傊?所有的受限和不便都要服從于公共利益。

行政法從公權理念出發構造其制度,公共秩序的維護、公共利益的實現是行政法治實踐的基本功能。目前,公益已經成為了為行政法辯護的一個制度性學說,然而,公共秩序的整體性必然阻礙個人的選擇。因此,一個公共管理規則的出臺便意味著個人在某一方面生活空間的縮小和不便。

四、結語

目前,限塑令已經實施了一段時間,然而在超市我們仍然可以看到,不少人為了圖方便仍然不惜幾毛錢購買塑料袋,大包小包的往外拎。而受管制較少的小攤小販們也對超薄塑料袋使用得不亦樂乎。在我看來,有償提供塑料袋的做法,并不能達到環保的公益目的。可見,“限塑令”是治標不治本的。所以我想,環保的關鍵還應該在于如何讓這種意識深入人心,使環保的內在意識轉化為外在的自覺行動,而不是靠行政規則的強制。只有當法律與環保意識形成相輔相成的良性關系的時候,只有當人們認識到環保的重要性并自覺形成合理的消費習慣后,我們制定法令所追求的實質目標才能得以實現!