行政訴訟受案范圍之思考

金 榮

摘要本文從我國(guó)目前公民的受教育權(quán)的法律救濟(jì)現(xiàn)狀入手,結(jié)合我國(guó)目前行政訴訟受案范圍的立法現(xiàn)狀,分析在實(shí)然中受案范圍所存在的缺陷,進(jìn)而分析產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因,并在此基礎(chǔ)上提出了完善我國(guó)行政訴訟受案范圍的幾點(diǎn)思考。

關(guān)鍵詞受教育權(quán)法律救濟(jì)行政訴訟法受案范圍

中圖分類(lèi)號(hào):D925文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-153-02

一、公民的受教育權(quán)及法律救濟(jì)

近幾年來(lái),在我國(guó)走向法治的過(guò)程中,教育行政案件在全國(guó)呈上升趨勢(shì),而各地法院對(duì)是否受理此類(lèi)案件一直持

不同的態(tài)度,發(fā)生截然相反裁判的情況已不是個(gè)別現(xiàn)象,出現(xiàn)了在一國(guó)司法空間內(nèi)對(duì)受教育權(quán)的保護(hù)極不平衡的局面。究其原因,主要是由于行政訴訟法對(duì)該類(lèi)案件是否屬于行政訴訟受案范圍規(guī)定模糊,理論界、實(shí)務(wù)界分歧較大。

受教育權(quán)指的是為確保公民健全人格及健康幸福的符合人性尊嚴(yán)的生活,而由學(xué)習(xí)協(xié)助者協(xié)助學(xué)習(xí)的一種權(quán)利。①受教育權(quán)在現(xiàn)代社會(huì)已成為一項(xiàng)普遍的法定權(quán)利,是當(dāng)代人權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。正因?yàn)槭芙逃龣?quán)在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的極其重要性,世界上大多數(shù)國(guó)家的憲法都已將受教育權(quán)作為公民的一項(xiàng)憲法權(quán)利固定下來(lái),我國(guó)《憲法》第46條、《教育法》第9條也明確規(guī)定了公民的受教育權(quán),把受教育權(quán)確定為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。可見(jiàn),受教育權(quán)首先是一種獨(dú)立的不可替代的憲法基本權(quán)利,不是人身權(quán),也不是財(cái)產(chǎn)權(quán),具有客觀價(jià)值秩序功能和獨(dú)立的價(jià)值。

“有權(quán)利就必須有救濟(jì)”,“沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利”。②法律救濟(jì)對(duì)于受教育權(quán)的保障有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。法律救濟(jì)是當(dāng)公民的權(quán)利受到侵害時(shí),可以從法律上獲得自行解決,或請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)及其他機(jī)關(guān)給予解決,使其受損害的權(quán)益得到補(bǔ)救。法律救濟(jì)的途徑和形式是多種多樣的,我國(guó)憲法和法律對(duì)受教育權(quán)救濟(jì)途徑做出了與世界各國(guó)相似的規(guī)定,包括立法機(jī)關(guān)的違憲審查、訴訟、申訴、行政復(fù)議、行政強(qiáng)制執(zhí)行和處罰。憲法確立了違憲審查制度,教育法作為我國(guó)教育的基本法,確立了訴訟和申訴兩種最基本的受教育權(quán)救濟(jì)途徑。而訴訟是最有效最常用的救濟(jì)途徑,是受教育權(quán)的救濟(jì)保障研究的核心內(nèi)容。訴訟救濟(jì)途徑即司法救濟(jì)途徑有三種:行政訴訟、民事訴訟、憲法訴訟,也就是說(shuō),受教育權(quán)司法救濟(jì)實(shí)踐中,不管將受教育權(quán)視為憲法權(quán)利、教育行政法權(quán)利還是民事權(quán)利,都有采取行政訴訟救濟(jì)途徑的案例。受教育權(quán)能否通過(guò)行政訴訟予以救濟(jì),根據(jù)我國(guó)的行政訴訟制度,主要取決于受教育權(quán)是否屬于行政訴訟的受案范圍。

二、我國(guó)行政訴訟關(guān)于受案范圍的規(guī)定

行政訴訟受案范圍,是行政訴訟中突出而重要的問(wèn)題,它是指法院受理行政爭(zhēng)議案件的界限,即可以受理什么樣的案件,不能受理什么樣的案件,哪些行政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)由法院審查,哪些不能被審查,或者說(shuō)是指公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟的界限。具體如下:

(一)行政訴訟受案范圍的概括式規(guī)定

法律所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的具體行政行為——即《行政訴訟法》第2條的規(guī)定,“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱解釋)第1條規(guī)定的“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”,即司法解釋所確立的行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的使行政相對(duì)人不服的行政行為。

(二)行政訴訟受案范圍的列舉式規(guī)定

《行政訴訟法》第11條所列舉的受案范圍為下列九項(xiàng)具體行政行為:(1)對(duì)拘留、罰款、吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)物等行政處罰不服的;(2)對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的;(3)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的;(4)認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照,行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的;(5)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的;(6)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金的;(7)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的;(8)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的;(9)除前款規(guī)定外,人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。

(三)行政訴訟受案范圍的排除式規(guī)定

《行政訴訟法》第12條排除了下列行為的行政訴訟可訴性:(1)國(guó)防、外交等國(guó)家行為;(2)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令;(3)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定;(4)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為。《解釋》則除《行政訴訟法》第12條規(guī)定的行為外進(jìn)一步明確下列行為行政訴訟不可訴:(1)公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為;(2)調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為;(3)不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為;(4)駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為;(5)對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。

三、我國(guó)行政訴訟受案范圍存在的主要問(wèn)題及原因

(一)我國(guó)行政訴訟受案范圍存在的主要問(wèn)題——受案范圍狹小

隨著我國(guó)法治化水準(zhǔn)的提高,人們的權(quán)利意識(shí)也逐步增強(qiáng),伴隨著行政活動(dòng)日益深入人們的生活的各個(gè)方面,由此引來(lái)的各種糾紛,人們要求通過(guò)行政訴訟來(lái)保護(hù)自身的權(quán)益的范圍也會(huì)擴(kuò)大。我國(guó)行政訴訟法實(shí)施近20年來(lái),盡管取得了重大的成績(jī),但其不足之處也日漸暴露出來(lái),其中,受案范圍日益不能滿足人們保護(hù)自身權(quán)益的問(wèn)題漸漸引起人們的重視。如何正確界定受案范圍的大小,確立合理的受案范圍,必須首先從現(xiàn)行的受案范圍談起。

(二)我國(guó)行政訴訟受案范圍產(chǎn)生問(wèn)題的主要原因

首先,根源上——是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。行政訴訟法出臺(tái)前后正是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的時(shí)候,此前黨的十二大提出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為輔的經(jīng)濟(jì)體制;十二屆三中全會(huì)指出商品經(jīng)濟(jì)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可逾越的階段,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì);十三屆四中全會(huì)后,提出了建立適應(yīng)有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制。但是總的說(shuō)來(lái),仍然是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主,因此,這時(shí)出臺(tái)的《行政訴訟法》不可避免地把一些行政行為排除在行政訴訟的受案范圍外。其次,內(nèi)容上——六種行為被排除在外,不能得到最終的司法救濟(jì)。目前我國(guó)行政訴訟受案范圍主要是由《行政訴訟法》規(guī)定的,該法是1989年制定通過(guò)的,而當(dāng)時(shí)確定行政訴訟受案范圍的一個(gè)重要指導(dǎo)思想是受案范圍“不宜規(guī)定太寬,而應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大,以利于行政訴訟制度的推行。”③在這種指導(dǎo)思想下,許多行政行為被排除在行政訴訟的范圍之外,對(duì)于這些行政行為,如果不能納入行政訴訟的受案范圍,將使得行政相對(duì)人的權(quán)益不能得到充分的救濟(jì)。具體而言,這六種行政行為是:(1)抽象行政行為;(2)內(nèi)部行政行為;(3)行政終局裁決行為;(4)外部獎(jiǎng)勵(lì)行為;(5)教育行政案件;(6)行政指導(dǎo)行為。再次,規(guī)定方式上——相互交錯(cuò),標(biāo)準(zhǔn)不一。我國(guó)行政訴訟法關(guān)于法院受案范圍的規(guī)定采用了概括和列舉的相結(jié)合的方式。我國(guó)采取這種方式,存在下面幾個(gè)問(wèn)題:第一,對(duì)于法院應(yīng)當(dāng)受理的案件,不應(yīng)當(dāng)采取列舉的方法來(lái)規(guī)定。因?yàn)闊o(wú)論法律列舉出多少種可以受理的案件也總會(huì)有遺漏。第二,用人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)作為受案范圍的確定標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)限制行政訴訟的范圍。行政訴訟法是保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益的法律,不僅僅包含人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán),還有其他的憲法性權(quán)利,比如受教育權(quán)等等。如果只規(guī)定人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán),以此作為標(biāo)準(zhǔn)界定行政訴訟的受案范圍,就有暗示其他權(quán)利不受行政訴訟法保障的意思,這對(duì)相對(duì)人的保障和救濟(jì)不利。最后,行政訴訟法中對(duì)行政行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致,例如,根據(jù)行政行為的性質(zhì)劃分了行政處罰和行政強(qiáng)制措施;根據(jù)行政行為的內(nèi)容、行政行為的作為、不作為的方式、具體行政行為和抽象行政行為等,標(biāo)準(zhǔn)混亂,相互之間出現(xiàn)了交叉或遺漏的現(xiàn)象。這些規(guī)定方式的不足之處,為行政相對(duì)人提起行政訴訟設(shè)置了混亂的障礙。

四、完善我國(guó)行政訴訟受案范圍的思考

從以上的分析可以看出,我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟受案范圍僅限于外部的、具體的、涉及人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的、單方性的行政行為。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和民主法治的進(jìn)步,現(xiàn)行行政訴訟受案范圍明顯滯后,已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要,其局限性大大制約了行政審判的發(fā)展。正確界定行政訴訟的范圍,應(yīng)當(dāng)從行政訴訟目的出發(fā),總結(jié)出行政訴訟范圍的應(yīng)然狀態(tài),并由此解決我國(guó)訴訟范圍界定不清,立法意圖難以揣摩的問(wèn)題。以期在今后完善我國(guó)行政訴訟立法時(shí),更加合理科學(xué)地界定行政訴訟的范圍。

首先,為了實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目的,合理科學(xué)地界定行政訴訟的范圍,應(yīng)當(dāng)采用概括方式規(guī)定法院應(yīng)該受理的行政案件,即凡是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)履行行政職責(zé)時(shí)的作為和不作為行為給公民、法人或者其他組織造成不利影響形成公法上爭(zhēng)議的,受到侵犯的公民、法人或者其他組織均有權(quán)提起行政訴訟,法院應(yīng)當(dāng)受理。列舉規(guī)定的方法是不科學(xué)的,也容易導(dǎo)致司法標(biāo)準(zhǔn)混亂和模糊,給公民、法人或者其他組織提起訴訟、法院受理案件帶來(lái)不必要的麻煩。所以,即使采用列舉的方式,也應(yīng)當(dāng)以概括性條款作為兜底條款,使得沒(méi)有被列舉的行政行為同樣進(jìn)入行政訴訟范圍。其次,對(duì)于特殊行政行為法院不宜受理的,應(yīng)當(dāng)采用列舉排除的方式加以規(guī)定。也就是說(shuō),凡是法律明確排除的行為,法院均不得受理,除此之外,都屬于行政訴訟的范圍。

其次,取消關(guān)于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定,擴(kuò)大相對(duì)人受保護(hù)權(quán)利的范圍,使得所有侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為均被納入行政訴訟范圍,從而保障相對(duì)人的各種合法權(quán)益。我國(guó)公民享有廣泛的合法權(quán)利,除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外,按照憲法規(guī)定,還享有政治權(quán)利和其他權(quán)利。保護(hù)相對(duì)人的諸如受教育權(quán)是我國(guó)民主與法治建設(shè)的基本要求。人權(quán)和其它權(quán)益的保障除了需要有完善的民主機(jī)制保證外,另一個(gè)重要條件就是需要建立完善的行政法律救濟(jì)機(jī)制,保證相對(duì)人的人權(quán)和其它合法權(quán)益在受到行政主體侵犯后,能獲得及時(shí)、有效的救濟(jì)。

再次,某些內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)受到審查。法院對(duì)傳統(tǒng)上所謂“內(nèi)部行政行為”的審查具有重要的意義,學(xué)校與學(xué)生、學(xué)校與教師之間的糾紛逐年增多,如何迅速有效地解決此類(lèi)爭(zhēng)議,保護(hù)公民的受教育權(quán)已成為擺在我們面前的重要任務(wù)。學(xué)校對(duì)學(xué)生的處分、頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)業(yè)證書(shū)等行為,是事業(yè)單位代表行政機(jī)關(guān)行使的內(nèi)部管理行為,但他們的關(guān)系是公法上的行政合同關(guān)系,雙方權(quán)利義務(wù)的改變,必然涉及到法律問(wèn)題,就應(yīng)當(dāng)受到法院的司法審查救濟(jì)。正如行政法學(xué)者馬懷德指出的“學(xué)校與學(xué)生這類(lèi)關(guān)系不同于普通民事主體之間平等的法律關(guān)系,而是具有管理與被管理、命令與服從性質(zhì)的行政關(guān)系,在很多國(guó)家這類(lèi)關(guān)系引發(fā)的爭(zhēng)議均納入行政訴訟的范圍,所以用行政訴訟解決此類(lèi)爭(zhēng)議不僅是必要的而且是可能的。”④如果允許學(xué)生等相對(duì)人對(duì)傳統(tǒng)上所謂的內(nèi)部行為提起訴訟,開(kāi)啟司法救濟(jì)的大門(mén),必將填補(bǔ)這一領(lǐng)域權(quán)利救濟(jì)的真空,完善我國(guó)的行政救濟(jì)制度。⑤

最后,將行政抽象行為納入行政訴訟受案范圍。行政抽象行為不僅適用范圍廣,而且還具有反復(fù)適用性。所以,一些違法的行政抽象行為侵害相對(duì)人權(quán)益的機(jī)會(huì)也越多范圍也越廣,《行政訴訟法》將行政抽象行為排除于受案范圍之外,實(shí)際上致使大量的、主要的行政侵權(quán)行為處于司法審查的真空地帶。其結(jié)果導(dǎo)致做出違法決定的機(jī)關(guān)無(wú)需承擔(dān)任何義務(wù),而執(zhí)行此決定的機(jī)關(guān)承擔(dān)敗訴責(zé)任的不公平,對(duì)于相對(duì)人來(lái)說(shuō),除提起訴訟的相對(duì)人外,其它受同一行政抽象行為侵害的權(quán)益人則因未行使訴權(quán)而得不到保護(hù)。另外,將行政抽象行為排除于司法審查之外的另一個(gè)不良后果是:某一具體行政行為被判決撤銷(xiāo)或變更后,而作為該行為依據(jù)的行政抽象行為依然合法存在,并可能被反復(fù)適用,其結(jié)果必然導(dǎo)致相同的違法行政行為的再現(xiàn),從而達(dá)不到行政訴訟的效果,產(chǎn)生不必要的重復(fù)訴訟。

總之,重新確立行政訴訟的受案范圍,在當(dāng)前是切實(shí)兌現(xiàn)憲法所允諾的公民有關(guān)權(quán)利保障的關(guān)鍵。因?yàn)閷⑿姓V訟落實(shí)到實(shí)處,使得行政機(jī)關(guān)和其他組織的行政行為置于司法審查之下,在一定程度上可以彌補(bǔ)我國(guó)憲法訴訟的空白。再者民事訴訟與行政訴訟對(duì)公民教育權(quán)的救濟(jì)相比較而言,二者不能收到“異曲同工”之效,因?yàn)槊袷略V訟不能審查學(xué)校的決定,受教育權(quán)不能得到充分的保護(hù),而行政訴訟對(duì)此有著民事訴訟無(wú)可替代的優(yōu)勢(shì),即可以直接審查學(xué)校的處理行為。因此,在憲法監(jiān)督無(wú)力的狀態(tài)下,加強(qiáng)公民受教育權(quán)的行政訴訟救濟(jì),對(duì)教育權(quán)的保障具有重要的意義。公民受教育權(quán)“為民主國(guó)家之急務(wù),”“民主政治運(yùn)行的前提”。⑥如果得不到有效的保障,“科教”難當(dāng)“興國(guó)”之重任。