立法的成本效益分析

張馨元

摘要法律經濟學派將成本效益分析引入法學領域,法律在追求自由、正義價值的同時也關注法的效益價值。本文分析了法律經濟學中成本效益的相關理論,法律運行中成本效益的內涵,考察了我國的立法現狀。最后指出成本效益分析作為經濟學研究的方法論在法學領域中的局限性,立法成本應當以最合理而不是最小的投入來衡量,涉及公共利益的法律的正義價值應當始終優位于效益價值。

關鍵詞成本效益立法成本立法效益

中圖分類號:D920.0文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-009-02

正義、自由作為法律的價值一直是良法之治所追求的目標,然而不考慮成本而單純追求內容公正的法律,未必能生成良法。成本效益分析是經濟學中的概念,法律與經濟學在部分價值觀上具有共通性,“……就同一個法律規則而言,法學家維護的是公正,經濟學家維護的是效益。但在絕大多數情況下,經濟方法和法律方法常常是殊途同歸……”,豍都是為了更好的分配資源、設計最佳方案以達到最好的效益狀態。成本效益分析的方法應用于法學領域突破了傳統法學研究定性分析的方法論,實現了法律制度的定量分析,即如何以最合理的(而不是最小的)立法成本獲得最佳的立法效益。建立在以最優的成本投入從而獲得最大產出基礎上的立法也是良法之治的應有之意。

一、成本效益分析引入法學研究——法律經濟學中的成本效益分析及其相關理論問題

用經濟學的理論和方法研究法律制度的構建、效果、運行,從而產生了法律經濟學,20世紀60年代,以理查德.波斯納的《法律的經濟分析》一書為代表,法經濟學已經發展成為法學領域的一個重要分支學科,盛行于西方。

(一)理性經濟人利益最大化原則

經濟學假設市場經濟中的個人是追求自身利益最大化的理性經濟人,用△E來表示效率,用△C表示成本,用△B表示效益,則△E=△B/△C,只有當△>E1時,從經濟學的角度才可以說△E是有意義。這一原則應用于法律領域時就意味著法律作為資源配置的一種手段,不僅是一種政治行為也是一種經濟行為,法律的制定應當最大限度的優化資源配置,實現法律效用的最大化。

(二)立法的公共產品及其稀缺性的特征

現代西方經濟學中的公共產品是指:“由政府部門生產的,并由社會全體成員共同享用的物品和服務,又叫做集體消費產品。”豎法律具有公共產品的特征:消費的非排他性和供給的非競爭性。非排他性是指,法律由全體公民共同享有,而不應服務于個別人和個別利益集團;供給的非競爭性是指:公共產品消費增加時,成本并不會增加,每個人都可能成為“免費搭乘者”。國家壟斷法律及其秩序的供給,任何立法都需支付成本,而且必須以社會的有效需求為約束條件,因而立法并不是無限的,具有稀缺性。如果法律資源不具有稀缺性,那么研究立法成本效益分析就沒有意義了。因此,為實現法律制度效用的最大化,必須對法律資源慎重選擇和合理配置。

(三)立法的機會成本和邊際成本

立法的機會成本是指采用法律調整方式而放棄其他非法律的方式來調整的成本。諸如對某種社會關系是否運用法律手段進行調整,選擇何種法律規范,不同選擇之間的效益差別和得失就構成了法律的機會成本,也叫選擇成本。機會成本一般包含兩層含義:一是社會調控方式的選擇,是選擇法律還是選擇道德等其它社會調控方式;二是法律規范的選擇,是選擇此種規范還是選擇彼種規范。

立法的邊際成本是指法律能達到最小社會投入而獲得最大的收益。法律的供給在達到社會需求飽和狀態之前,每增加生成和實施一項新的法律時,由于法律規范的相互支持,其邊際成本呈遞減趨勢,效益呈遞增趨勢。相反如果超過飽和狀態,隨著法律供給的增加,法律間相互支持不斷減弱,其邊際成本呈遞增趨勢,效益則呈遞減趨勢,最后產生法律規模不經濟的現象。

(四)社會成本理論

經濟學中的社會成本是相對于私人成本而言的,在市場交易過程中,交易雙方往往考慮的只是各自的機會成本而沒有考慮社會成本,但社會成本卻是一種客觀存在的對于交易主體雙方之外的第三方的影響。社會成本理論應用于法律研究領域,就是整個社會為立法所支付的成本,要求“從外在性問題出發,通過進一步界定當事人雙方的權利界限,得到一種權利配置結構,”而“問題的關鍵只在于如何使法律能選擇一種成本較低的權利配置形式和實施程序。這樣,社會的法律運行、資源配置的進化過程就是以交易成本最低為原則,不斷地重新配置權利、調整權利結構和變革實施程序的過程。”

二、法律運行過程中立法成本效益的內涵

對于良法之治而言,成本效益分析不僅應當體現在立法之前的預測性評估,還應當體現在法律運行過程中即司法、執法、守法過程中的評估。

(一)立法成本

立法成本包括立法自身的成本和立法實施中的成本。立法自身的成本主要包括立法過程中支付的成本:立法預測、論證、規劃過程中耗費的人力、財力,以及在立項、起草、審查、公布四個環節中支付的必要費用。立法實施的成本包括執法成本、司法成本和守法成本,實施成本是指為保障法律執行和適用而支付的一切費用以及公民按照法律規定行為所支出的最低費用。

(二)立法效益

立法效益可以分為立法的政治效益、經濟效益和社會效益。政治效益是法律實施后鞏固統治地位,實現統治目的。經濟效益是法律實施以后所帶來的可以度量的經濟效果,如增加交易行為的可預測性、節約交易成本。社會效益是法律實施后推動了社會的公平正義,維護了社會穩定。

(三)立法成本與立法效益的良性互動

立法作為一項活動,一定的成本投入是確保其得以開展的先決條件,而這種成本投入存在一個度的問題,并非越多越好,也并非越少越好。過多的成本投入是對立法資源的浪費,立法效益也會因此而大為降低;過少的成本投入制約了立法者對立法的必要性和立法內容的分析判斷,必然影響到立法的質量。由此可見,立法需要的是必要的成本投入。立法成本的變動必然引起立法效益的變動,這一點是值得肯定的,但是立法成本與效益之間卻并不是嚴格的此消彼長的反比例關系,立法者應當把握成本投入和效益獲得之間的平衡點,才能以最優的成本獲得最大的收益。

(四)立法成本效益分析對立法的影響

1.形成科學的立法規劃

根據利益最大化原則,只有立法的預期效益高于立法的投入成本且能夠保證以合理的成本投入獲得最大的立法效益時,立法者才能考慮立法的可行性。根據立法機會成本的原理,立法者在制定立法規劃時,針對某一社會現象應當權衡采取法律調整方式和其他調整方式孰優孰劣,如果用法律加以規制的機會成本低,則適宜制定法律,此外立法者還應當分析立法的輕重緩急,安排立法的先后次序,在合適的時機制定法律、頒布法律。根據立法的邊際成本原理,法律作為公共產品,其供給和需求應當保持一致,在需要法律調整的領域及時立法,同時不能濫用立法資源,盲目立法。根據社會成本原理,如果一項立法會導致產權明確、交易成本降低、市場效率得到保證、經濟效益上升或社會公平正義理念提升、秩序良好的社會效果,那么就應當及時立法。

2.立法評估的重要標準

立法評估是指法律施行一段時間后,對法律的實施績效進行分析評價,對法律中所涉及的制度進行評判。成本效益分析是立法評估的一個重要標準,通過分析法律實施后是否取得了積極的社會效益和經濟效益來評價該部法律的績效。立法評估多采取調查問卷、個案分析等方法,成本效益分析作為定量分析的一種可以輔助對立法評估所作的定性分析,為立法評估提供了可量化、可操作的具體方案。

3.提高立法質量的途徑之一

成本效益分析是評價一部法律實施績效的標準之一,通過對法律在執法、司法過程中的效果進行評價可以有效的為立法提供建議,對法律的立、改、廢提供依據。針對地方立法而言,成本效益分析是評價地方立法是否具有“可操作性”的重要標準,通過對投入和實施績效的分析,可以判斷一部地方立法是否對地方社會發展作出貢獻,是否以最優的成本投入獲得最好的社會效果。所以,成本效益分析是判斷良法的標準之一。對于國家立法機制的完善而言,良法的制定不僅僅在于立法之前的“成本—效益”預測性評估,還應當建立健全對法律法規的運行全過程進行“成本—效益”評估機制,并最終從立法體制、立法程序、立法監督、法律實施等諸多環節優化法律運行機制,尋求更多的降低立法成本、提高立法效益的制度性路徑。

三、我國立法現狀和對策

(一)存在高成本、低效益現象

1.立法時間成本高,立法滯后。立法超前、立法遲延都有可能影響法律功能的實現,損害立法的社會效果。從我國《物權法》的制定來看,90年代末開始著手,2006年頒布,期間經歷了七次審議,《物權法》作為調整財產權歸屬利用的重要法律對于市場交易的發展具有重要作用,我國市場經濟從90年代以來蓬勃發展,但是對于公民財產權沒有完善的法律加以規定,制約了市場交易活動的積極性安全性。《物權法》的遲遲出臺使大量的與公民息息相關的諸如房產交易欺詐、一房二賣等問題得不到有效規制,增加了社會交易成本和市場交易的不穩定性。

2.立法的有效成本投入低。立法獲得效益的前提是成本的有效投入,在立法過程中對于社會調研、舉行聽證等吸取民意的環節還缺乏必要的投入,立法民主性不足。

3.地方立法中存在互相抄襲、照搬上位法的現象,缺乏可操作性。地方立法中相互抄襲增加了立法成本,制定出來的地方性法規缺乏可操作性因而未取得應有的效益。

(二)實現我國立法效益最大化的思考

1.立法者樹立成本效益觀念。立法者不應為了立法而立法,應當關注所立之法能否取得實際效益。

2.優化立法資源配置。我國一般是由政府部門起草立法草案,往往會顧及部門利益,學術機構立法可以避免利益羈絆,更合理的發揮法律“界定權利和權力的邊界”的作用。此外還包括立法程序資源的合理配置,比如立法過程中增加聽證程序就會減少法律的實施難度,實現法律的效益。

3.提高立法的可操作性。尤其對于地方立法而言,因為地方立法是結合本地區的特點,規定的是具體事務,因而其條文應當明確、具體、易于適用。

四、立法成本效益分析的局限性

社會科學中的任何一種研究范式都不是萬能的,從經濟學中引進的成本效益分析方法在法學研究面前也有其局限性。

(一)經濟活動中的理性人追求以最低的成本獲得最大的經濟效益,然而從法學的角度卻不能完全適用這一理論

第一,立法是公民意志的體現,為了充分體現民意,實現民主,立法在反應民意方面投入的成本不能降低反而要加大,這是民主社會的必然要求。立法的成本不單單是以可以量化的資金的投入,如果片面強調立法成本的節約,立法的社會效益必然會受到影響。所以,法律理性人所追求的應當是以最合理的(而不是最小的)立法成本獲得最大的立法效益。

第二,正義和效率都是法的價值,在二者發生沖突的時候,正義價值優位于效率價值,因為正義是法的根本價值和追求。所以并不是任何法律都以獲得最大效益為衡量標準。

(二)成本效益分析并不適用于對所有法律的分析

對于經濟、商事類的法律如公司法、破產法易于適用,而對于科教文衛方面的法律則不適用,因為這類法律所追求的是社會公共利益的實現,所以在實施中的效益往往難以量化分析。因此,這方面的法律運用成本效益分析并不能準確衡量出立法的成本與效益價值。

五、結語

和諧社會的構建呼喚良法之治,“良法”不能出于立法者本位主義利益的考慮,而必須是能節約施法成本,有利于公民,為社會帶來多種效益。立法者與政府應高度重視中國轉型改革時期立法的社會成本、執法司法成本以及法律實施的效果。成本效益分析理念引入法學領域可以促進立法進程的理性化和合理化,對于審視我國的立法實踐也具有重要意義。但是,成本效益分析的方法對于作為社會科學的法學的分析是存在局限性的,因為法的價值和社會作用往往不能準確的通過量化分析來界定,我們重視法律對效益的追求,但不能忽視自由、正義始終是法的基本價值。