我國行政訴訟檢察監督制度探究

劉華松

摘要檢察機關開展對行政訴訟活動的法律監督是檢察權的重要組成部分。但現實中存在不少亟待解決的問題,有必要在現有監督制度的基礎上,對我國檢察機關行政訴訟法律監督權進行切實的改進和完善,使行政訴訟監督覆蓋行政訴訟的全過程,以真正實現司法公正之目的。

關鍵詞行政訴訟檢察監督程序性監督訴前監督

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-172-01

“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”,是我國行政訴訟制度所確立的一項基本原則。自行政訴訟法實行以來,檢察機關也發揮了在現有法律框架下的監督職能。然而,隨著法治進程的不斷深入和社會的不斷發展,行政訴訟檢察監督無論是在現有立法還是在檢察實踐上均呈現出諸多不足,亟待完善。

一、我國行政訴訟檢察監督在立法上存在的困境

我國現行立法有關行政檢察監督的規定主要有四個:一是我國《憲法》第129條規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”二是《行政訴訟法》第10條:“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”第64條規定:“人民檢察院對人民法院己經發生法律效力的判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,有權按照審判監督程序提出抗訴。”三是最高人民檢察院于1990年10月頒布的《關于執行行政訴訟法第六十四條的暫行規定》。四是1992年6月最高人民檢察院《關于民事、行政審判監督程序抗訴案件再審時人民檢察院派員出席法庭問題的批復》中規定:“最高人民檢察院對各級人民法院、上級人民檢察院對下級人民法院己經發生法律效力又確有錯誤的民事、行政判決和裁定,按照審判監督程序向同級人民法院提出抗訴。”

以上是我國法律有關行政檢察監督的主要規定。從這些規定中我們可以看出目前我國關于行政訴訟檢察監督的法律規定的不足之處主要表現在以下幾個方面:

首先,目前法律規定的抗訴權只能適用于已經發生法律效力的判決和裁定,屬于事后監督。這就使檢察機關對案件立案和審理活動監督很被動。這種規定與檢察機關專門法律監督機關的地位是不相符合的。其次,缺乏統一的法律依據,立法分散現象嚴重。就行政訴訟檢察監督立法而言,僅有的關于檢察機關對行政訴訟進行監督的具體操作規定相當分散,給實際操作帶來了諸多的不便。最后,現行法律規定過于原則和抽象,不夠完善和具體。無論是憲法第129條還是行政訴訟法第10條和第64條的規定,其內容都是原則性和抽象性的,對于檢察機關究竟如何實施監督,采取何種監督方式,有哪些權限,以及對檢察機關檢察監督權限的限制都缺乏具體的法律規定和實施細則,導致現行法律規定可操作性不強,從而造成了對行政訴訟活動事實上的監督空白。以上三個方面是造成實踐中行政檢察監督處于困境的瓶頸之所在。

二、我國行政訴訟檢察監督在實踐上存在的問題

我國行政訴訟法實施近20年來,在實踐中存在的問題主要表現在以下幾個方面:一是人民法院收案少。一些基層法院甚至中級法院的行政審判庭甚至未受理過行政案件,形同虛設。二是原告方撤訴率過高。撤訴本是原告的一項訴訟權利,但引起撤訴的原因卻是多種多樣的。實際情況是,被迫撤訴的非正常撤訴占相當比例,有損法律的尊嚴和廣大人民群眾的切身利益。①(三是行政案件審理過程中違反法定程序的現象嚴重,極大的損害了司法的權威。有的法院礙于被告情面,不公開審理,不許群眾旁聽;有的任意剝奪原告合法的訴訟權利;還有的違反行政訴訟法關于舉證責任的規定,肆意加重原告的舉證責任等等。

三、我國行政訴訟檢察監督的完善

行政訴訟中存在上述問題的原因是多方面的,其中一個非常重要的原因,就是忽視了行政訴訟檢察監督的重要性。下面就如何完善我國的行政訴訟檢察監督提出筆者的觀點。

首先,完善法律法規。針對我國有關行政訴訟檢察監督的法律過于分散且過于抽象和操作性不強的現狀,應該加強立法工作對檢察機關監督的范圍、監督的具體方式和具體的操作程序進行明確而具體的規定,使我國的行政訴訟檢察監督真正做到有法可依。

其次,建立起訴前檢察監督制度。針對我國行政訴訟檢察監督存在滯后性和被動性的現狀,筆者認為:應該建立行政復議檢察介入制度,在公民提起行政復議時,由復議機關通知與復議機關同級的檢察機關對復議過程進行監督,此時的監督主要對象是復議的程序是否合法、復議的結果是否存在違法。對上述方面的監督如有違法行為發生可以以國家專門法律監督機關的身份發出司法建議以達到監督的目的。

再次,健全檢察院參與行政訴訟機制。行政訴訟中,法院的審判活動是整個訴訟的核心。審判是否合法,判決是否公正,是整個訴訟過程的關鍵所在。檢察院必須提高參與的積極性和主動性,以加強對此階段的檢察監督。參與訴訟權,指檢察院對已進行的行政訴訟,應人民法院或當事人的要求,或依職權主動參加到訴訟中去進行監督的權力。筆者認為檢察機關應該更加主動的參與到更多的行政訴訟當中去,針對我國行政訴訟的現狀,應該主動參與到所有的行政訴訟當中去,把檢察機關的參與形成制度,并以法律加以規定,切實履行法律監督職能。程序性監督,針對行政審判活動每一環節是否遵守法定程序進行監督。筆者認為:檢察機關對行政訴訟的監督應該把監督的重心放在程序性監督上。比如:訴訟參與人的權利義務是否正確履行,回避、時效、訴訟保全等制度是否得到遵循,以及法官是否遵循了法官職業道德。此類監督應該是全面的監督,也是檢察機關對行政訴訟監督的關鍵所在。因為程序正義是實體正義的保障,只有檢察機關加強程序監督,才能更好的保證人民法院做出更加公正的實體判決。實體性監督,針對行政審判中的實體性問題進行監督。比如:案件事實是否清楚,證據是否充分,法律適用是否正確等。但是,實體性監督時一定要注意不要對人民法院的獨立審判權進行干涉。

檢察院參與行政訴訟,體現的是國家意志,加強了檢察權與審判權的相互制約,不論訴訟進行到哪個階段,檢察院均可依照法定訴訟參與權,隨時參加到訴訟中去,就程序問題和實體問題進行檢察監督,以維護人民群眾的利益和法律的權威②。