在公權力與私權利之間尋找均衡

李 杰

摘要現代社會的政治文明主要有五大特征:即強調個體權利;強調主權在民;強調權力制衡;強調公平分配;強調依法治國。然而,一些執法人員濫用公權力,粗暴侵害公民私權利的事情時有發生。所以,對政治文明的構建而言,對公權力與私權利的合理定位顯得尤為重要,合理定位公權力與私權利是推進法治化,構建政治文明的重要環節,這不僅能防止權力的濫用和異化,而且能有效保障公民權利。

關鍵詞公權力私權利均衡

中圖分類號:D08文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-195-02

權力與權利是辯證統一的關系。國家公權力與公民私權利必須嚴格劃分,公權力和私權利的行使都有一定的邊界。公權力與私權利正確定位和合理配置有利于我國依法治國方略的實施和人權保障,所以在推進法治的進程中,要保持公權力與私權利的平衡及和諧。

一、改革開放30年行政法制發展回顧

改革開放30年以來,黨和國家高度重視民主法制建設。30年的法制建設,碩果累累,取得了令人矚目的成就。

首先表現為立法機關及時制定治安、工商、稅務、金融、教育、衛生、環保等部門行政法,使得部門行政法體系日漸完善。

其次表現為行政機關的執法水平也有了較大程度的提高,基本上能做到文明執法、依法行政;政府的行政理念也發生了很大變化,表現為由管制行政理念向服務行政理念轉變,由權威行政理念向民主行政理念轉變,由人治行政理念向法治行政理念轉變,由經驗行政理念向科學行政理念轉變。

再次表現為成功地制定、實施了一系列基本的行政法律,例如,《行政訴訟法》是中國行政法制建設中最具有“里程碑”意義的一部法律。從此,各級行政機關的具體行政行為被納入到法院的審查范圍之內,行政相對人可通過行政訴訟渠道實現對自身權利的維護及對行政職權的監督。《國家賠償法》確立了中國的國家賠償制度,是我國民主法制建設中的一個重要的成果,同時也是踐行尊重和保障人權的憲法原則的重要體現。1996年通過的《行政處罰法》確立了處罰法定、處罰適當和聽取意見等法律原則和程序,適應了我國建立市場經濟體制改革的需要,對中國行政法制建設意義重大。《行政復議法》在行政監督和救濟制度方面有所突破。《行政許可法》是在中國進行行政管理體制改革的過程中對政府職能的重新定位,在具體規范的設計中體現了有限政府、服務政府與責任政府的理念。這些具有里程碑意義的行政法律豐富了我國的行政法制體系,推動了我國的行政法制建設。

最后,行政法學研究也是百花齊放。首當其沖體現在對行政法的學科認識上。關于對行政法的認識也在不斷提高、不斷豐富。我們需要什么樣的行政法?行政法是什么樣的法?主要的觀點有:

一是平衡論。平衡論者以“行政權力-公民權利”的關系為核心,重新建立了行政法學的理論體系,要重視行政程序法、行政救濟法的研究。行政法學就是研究行政法主體的權利、義務的科學。

二是控權論。控權論者主張以控制行政權為核心來構筑行政法學的理論體系。行政法的主要任務在于規范行政活動過程中的行政權與公民、組織的權利、行政權與其他國家權力的關系,以此為核心去建立行政法學理論體系。

三是公共利益本位論。公共利益本位論者認為行政法就是以一定層次的公共利益與個人利益關系為基礎和調整對象的基本部門法,在具體理論上應以公共利益為主線,主要研究行政主體、行政行為和行政救濟三大基本內容。

通過對行政法發展30年的簡單回顧,我們可以看出公權力與私權利的關系是行政法的核心問題,正是這兩者的關系要求法律必須對公權力實行控制,而政府也是以關注民生、保障人權、依法行政、服務社會為己任,越來越注重對執法行為的規范、對行政權力的限制,對公民權利的保障。

二、公權力侵犯私權利的典型案例

在現實生活中,我們的公權力行使者存在違反合理性原則,重公權而輕私權,重公益而輕私益,以致經常導致公權力被濫用,私權益被侵犯,而公共利益在很多情況下也實際被損害。這樣的實例客觀存在:

實例一、某省的一個縣里,政府為了搞開發建設,動員居民拆遷。由于補償安置不合理,一些居民拒絕拆遷。政府竟為此打出口號:“誰影響我縣發展一陣子,我就影響他一輩子”,并與之配套推出“四包兩停”措施,即該縣所有國家公職人員要承包做好其家屬和親戚的拆遷動員工作,做不好的,停職停薪。

政府為了發展所轄區域的經濟,為了開發建設,依法適當拆遷部分居民房屋是必要的和合適的。但是政府在行使拆遷這種公權力時,一定要適度、合理,兼顧公民的私權利。絕不能將公權力的行使推至極致,像本案例一樣,不僅以強勢的公權力威脅相對人,而且以強勢的公權力“綁架”作為相對人家屬和親戚的國家公職人員。如果這樣,公權力就可能變成專制的工具,法治和人權就會蕩然無存。

實例二:西南地區某市,公安機關為了加強網絡管理,向全市市民發布一通告,規定市民在家里上網,需要先向公安機關備案登記。對拒不備案登記者,輕則予以警告,重則停機半年。

公安機關的這種行政行為,與前幾年陜西某地公安機關進入公民住宅抓夫妻看黃碟的行為相似,涉及公權力干預私權的范圍和度的問題。公權力機關為了維護社會秩序和公共利益,對私權利可以進行一定范圍和一定程度的干預。但是,這種干預只能以維護社會秩序和公共利益的必要為限,且不能侵犯公民最低限度的自由。試想,公民在家上網,夫妻在家看黃碟,能對社會秩序和公共利益造成多大的損害呢?如果允許公權力對私人這種最低限度的自由和權利也進行干預的話,公民相對于國家共同體還能剩下多少可保留的自由和權利呢?那么,現實中公權力與私權利二者之間存在什么問題呢?

三、公權力與私權利之間存在的問題

公權力是指以維護公益為目的的公團體及其責任人在職務上的權力,而私權利主要指普通公民個人所擁有的權利。公權力有國家強制力進行保障,而私權利雖然有一定的權利,但并沒有強制力保障,并容易被架空受到損害。一方面,私權利需要公權力對它的行使進行保障,另一方面,公權力運用不當,可能對私權利產生實質的危害和侵犯。主要表現在:

(一)公權力的濫用與對私權利的漠視

由于過分強調國家、集體、個人的利益次序,甚至曲解國家和集體利益,全面否定個人利益,在權力與權利的相互關系上出現錯位,國家權力特別是其中的行政權力漸漸凌駕于社會和公民權利之上,無視權利的存在,以至于出現干預和侵犯權利的現象。"文化大革命"使這種現象達到了無以復加的程度。在行政法制實踐中,由于沒有正確界定和處理權力與權利的關系,行政權的地位愈來愈優越,它借助行政法的力量,深入到社會的方方面面,強有力地作用于經濟和社會生活。在龐大和強硬的行政權面前,公民權利顯得弱不禁風和微不足道。

公權力的擴張導致公民私權利的侵害。“權力總是趨向于無限地擴張,而權力擴張的最大受害者是人權”, 因公權力擴張造成個人權利侵害的事情時有發生。如發生在延安的“夫妻看黃碟民警上門查”事件, 夫妻因在家中“看黃碟”,丈夫張某被處罰。南京一大學生與女友外出旅游在一家旅社同宿,被當地聯防以其“沒有結婚證開房屬于賣淫嫖娼行為”為由處之以罰款。

(二)公權力的異化與私權利的萎縮

盡管公權力具有公共性質,這種性質決定了它的公共性能,決定了其運作與公共秩序、公共利益相關聯。但權力“具有可交換性,權力可以脫離權力主體、客體而發生異化,以至于發生權力商品化現象” 。權力的商品化必然導致其公共性的異化,進而直接侵害私權利的實現。在行政法制實踐中,行政法權力結構失衡普遍存在,這主要表現為兩種形態:一類是行政權過于集中和強大,對私人事務、社會經濟生活的各個領域限制得過多過死,從而導致社會缺乏生機與活力,還誘發了權力濫用與行政權力尋租,公民自由權利得不到切實保障;另一類是行政權過于分散和弱小,該進行管理的領域卻存在權力空白、或者權力不到位,導致嚴重的權力濫用現象,社會秩序混亂,架空了行政法的秩序價值。比如:行政領域對影響甚至危及人民生活的違法行為由于利益或人情的驅使進行放任甚至慫恿,政府部門在行政管理工作中,控制指標、配額、審批和許可,謀取私利和部門利益,對公共權威和公共資源進行濫用;行政執法中的行政不作為及行政監管中行政不作為違法等。

這些現象之所以會存在,對公權力和私權利缺少合理的定位是造成公權力侵害私權利的重要原因之一,這不利于行政法價值目標的實現。所以,要弘揚人們的權利意識,擺正權利與權力的正確關系,就要對公權力和私權利進行合理定位,有必要對此加以調整,以實現行政法的行政權與相對方權利結構的均衡化。那么如何調整呢?

四、公權力與私權利結構的調整

改革開放后,尤其是隨著社會主義市場經濟模式的確立,與市場經濟體制逐步建立和發展相適應,我國政府職能有了較大轉變,公民權利結構一直處于逐步的調整之中,政府越來越重視公民權利在行政法制體系中的地位。這主要表現在以下幾個方面:

第一、轉變政府職能,逐漸由管制型政府向服務型政府轉變。各地按照中央要求推行行政審批制度改革,逐漸加大改革力度,不斷減少行政審批項目,促進政府職能轉變。許多地方和部門建立了行政許可服務中心或者政務服務大廳,方便群眾辦事。地方政府通過實行“一個窗口對外”、“聯合辦理、集中辦理、統一辦理”、簡化審批程序和復議程序、改進受理方式、暢通復議渠道、降低審批收費甚至取消審批收費等舉措,便利行政相對人申請審批和復議,使行政管理工作便民利民色彩更加濃厚。

另外政府逐步清理行政管理權限,將一部分職能還給市場主體,即將一部分職能移交給中介組織、社區以及其他社會組織,同時提升公民、法人或其他組織的法律地位。

第二、公權力適當收縮,并嚴格規范公權力的行使,形成“小政府、大社會”;讓公民、企業擁有更多的權利。倡導私權優位,不是簡單的弱化公權,而是將其限制在合理的范圍之內。

一是通過對公民基本權利的保障,限制公權力行使的范圍,實現權利與權力的平衡。公民權利性規范在法律規范體系中逐步增加,重權力輕權利、重實體輕程序的不正常狀況正在得到逐步改變。

二是堅持公權力以私權利為界限。實現權力與權利的動態平衡。權力以權利為界限,要求公權力的行使嚴格遵守“越權無效”原則,同時國家利益、公共利益的實現不能以損害個體利益為前提。

第三、行政立法中,作為行政機關義務性規范的行政程序立法大量增加,公民的程序性權利在立法方面得到普遍重視。

另外,保障公民福利性權利的法律規范有一定程度的增加;調整行政機關非強制性行政行為的法律規范開始出現并逐步增加;保障行政相對方尋求行政救濟或司法救濟的法律規范日趨豐富。

第四、政府逐步推行政務公開,信息公開程度逐步加深,政府接受有關機關和社會監督的自覺性逐步增強。2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》實施,保障了公眾的知情權。

回顧改革開放30年的法治進程,我們要強化這樣一個結論:要保持公權力與私權利的平衡、和諧,其根本就是堅持“對于公權力,法不授權不得行,法有授權必須為;對于私權利,法無禁止皆權利,法無禁止不得罰”這兩個原則,并將之滲入到我們的立法、守法、執法、司法、法律監督等法制建設的各個環節中去。回首30年,一個成長中的法治政府,一個成長中的法治中國; 未來30年,我們期待:一個快速發展的法治政府,一個趨于成熟的法治中國!