公共選擇理論對我國行政問責制建設的幾點啟示

宋 榮 張婷婷

摘要公共選擇理論是由著名經濟學家詹姆斯·布坎南提出,經過眾多學者發展而形成的,它以“經濟人”假說為基本行為假設前提,揭示了政府管理行為與社會的的關系,并對“政府失靈”進行了充分詳細的論證。盡管我國與西方資本主義國家的政治制度不同,但從公共管理體制上來看,建立在代議制民主決策研究背景上的一些思路和結論為我國行政問責制健全和完善提供了有益的啟示。

關鍵詞公共選擇行政問責制民主

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-199-02

責任政府是資產階級民主政治發展的產物,民主社會要求任何行政措施的實施,都必須有合法性來源或歷史正當性回應。政府問責制也在資產階級民主理論與制度建設不斷發展的過程中逐漸形成并完善起來豍。由于我國政府的社會主義性質與資產階級政府的性質有著根本不同,在研究我國如何構建政府問責制時不能脫離我國政府的性質和具體國情,完全照搬西方責任政府的模式,而是要進行大膽借鑒,同時結合無產階級理論和我國的特色,構建有中國特色的政府問責制。

一、中國行政問責制建設的概況

20世紀80年代以來,在全球公共行政改革的浪潮下,強化政府官員的責任,建設責任政府,已成為世界各國公共行政改革的趨勢之一。對香港公共行政改革和責任政府構建產生重要影響的問責制,于2003年非典時期在中國大陸逐步推開,包括前衛生部長張文康、前北京市長孟學農兩名省部級高官在內的官員,因隱瞞疫情或防治不力而被查處,這是新中國歷史上首次在突發災害事件中,短時間內就同一問題連續地、大范圍地追究官員責任。此后數年來年,四川、天津、南京、長沙等省、市相繼試行“行政問責制”,引咎辭職、審計風暴,一波又一波的“問責行動”,讓我們看到了各地在建立責任政府方努力。中國的問責制度的建設目前取得了可喜的成就,無論是從在主體,方式、范圍上,問責建設都有很顯著的改善和提高,特別是“以人為本”的理念以及“科學發展觀”的提出,使問責制有了落實的原則和保障。雖然“問責”已經成為人們所熟悉的字眼,但我國行政責任追究制度尚未發展成熟。社會大眾,甚至于某些行政主體對行政責任追究制度都存在不少誤解,如:把行政責任追究制度簡單等同于引咎辭職,把問責制度簡單理解為上問下責等等。行政責任追究過程中充滿隨意性和不可持續性。具體說來,我國行政責任追究制度現今存在的問題主要可以從制度的建設缺陷和執行缺陷。包括法律規范缺位、職責劃分不清、對責任主體的監督渠道不通暢,監督不力等豎。當然任何一項制度的建設都不是一蹴而就的,對于這些待以解決的難題,相信作為人類文明的共同成果,西方社會的公共選擇理論可以為我們解決問題提供一些新的研究角度和方法。

二、公共選擇理論的基本內容

(一)公共選擇理論的理論基礎

公共選擇理論產生于20世紀60年代的美國,它是現代經濟學的分支之一,又被稱做“新政治經濟學”或“政治的經濟學”。其主要特色是用經濟學的觀點和方法分析政治學的傳統問題。理論的重點在于分析導致政府失靈的原因,探討規范政府行為、提高政府效率的方法。公共選擇理論有三個重要的理論基礎,歸結起來說即是方法論個人主義、交換政治學、“經濟人“假設。

該學派認為人類的一切活動都應該從個體的角度來理解,社會被看做一種個人追求其自身利益的總量效果,政治和國家被當作個人得以通過它尋求自身利益的一種機構。而政治活動像其他經濟活動一樣,是一個個體、團體之間出于各自動機利益而進行的一系列交易過程。當然政治過程中的交換與經濟活動中有著巨大的差別,市場上交換的是商品,政治中通過交易形成契約、規章等公共物品,通過集體協議,最終達成“服從與統治的交換”。公共選擇學派認為,人們在需要作出經濟決策和政治決策時的反應,同“經濟人”在本質上是一致的,總是趨利避害的。政府是由人組成的,政府的行為規則也是由人來制定的,政府的行為也需要人去決策,而這些人都不可避免地帶有“經濟人”的特征。因此,沒有理由把政府看作是超凡脫俗的超級機器,政府同樣也會犯錯誤,也會不顧公眾利益,追求由政府成員所組成的集團的自身利益。

(二)政府失靈理論及其表現

如果說市場機制是一種極不完善的機制,那么,政府作為一種替代和補救,也是缺陷諸多,“政府失靈”普遍可見,那種一旦發現市場有缺陷就認為任何國家干預都是合理的觀點是片面的。所謂的“政府失靈”指國家或政府的活動并不總像應該的那樣“有效”或像理論上所說的能夠做到的那樣“有效”,其主要表現在:

1.公共決策的失誤

政府干預市場、調控社會的基本手段是制定并實施有效的公共政策。但由于政策過程異常復雜,存在著種種障礙或制約因素,因此,政府難以及時制定并有效執行科學的公共政策。在這種情況下,政府非但不能起到彌補市場缺陷的作用,反而加劇了市場失靈,帶來巨大浪費,甚至造成社會災難。

2.政府機構的低效率

官僚機構壟斷了公共物品的供給,缺乏競爭。官員們為自身利益的需要,擴大或盲目增加多于社會需要的公共物品,擴大采購范圍,造成資源的浪費。作為監督者的公民和被監督者的官員地位不對等,被監督者完全可以利用自己的優勢地位強制規定某些政策措施,使之更有利于自身利益豏。這些勢必導致政府機構執行政策的效率不高,官僚主義作風嚴重,影響政策執行的結果。

3.政府部門的自我擴張

在現實生活中,政府官員和政府機構自身利益的客觀存在,帶來了政府的自我擴張行為。一方面表現為政府部門組成人員的增加,另一方面表現為政府部門支出的增加,其原因在于政府官員謀求權力與機構的擴大,追求升官、高薪、輕松的工作和各種附加的福利。進一步而言,政府擴張造成社會資源浪費,經濟效益降低,資源配置低效,社會福利減少;政府開支的增長,最終成為引發通貨膨脹的誘因之一。

4.官員腐敗以及尋租活動的存在

尋租活動是指為了維護自己的經濟利益或者為了對現有經濟利益進行有利于自己的再分配而從事的非生產性活動豐。政府對經濟進行干預時,會影響到市場經濟活動主體的行為,給一部分人帶來好處,或給一部分人帶來壞處。因此,各利益集團通過各種方式影響政府官員,以使本集團得到更多的利益,而避免各種不利因素。同時政府決策者即政府官員也是一個利益主體,他們是理性人而非道德人。他們在進行決策時,也有追求自身利益的動機,他們也從事政治創租和租金抽取的活動,這些都會造成社會資源的浪費,破壞了社會資源的有效配置。

三、公共選擇理論對我國行政問責制建設的幾點啟示

(一)加快問責意識的轉變,重塑問責文化

公共選擇理論把政府當作一個有自身利益的實體,打破了傳統政治學理論對政治人的假設的幻想,認為只有盡量完善政府管理過程,加強對管理者的監督,加大約束力度,才能最大程度的降低“政府失靈”的概率豑。我國是社會主義國家,國家的一切權力屬于人民,民主集中制從理論上能夠充分保證了人民行使權力的自由,然而長期的“國家不可能為非“的思想也為腐敗的滋長埋下了隱患。普通群眾由于客觀條件的約束及主觀意識的淡漠,根本起不到社會監督的積極作用,造成了權力制衡上的缺失。因此我們不僅要推動行政道德、行政倫理的建設,以促進政府及公務員盡職盡責,還應該積極引導問責主體—廣大人民群眾對問責客體的關注、監督、咨詢活動,促進政府積極回應社會訴求、主動承擔責任的意識。從而為建立以人為本、權責統一的良好政治格局。

(二)加快行政問責統一法律制度的建設

公共選擇理論堅持把希望寄托在政府官員個人的道德覺悟上是完全不可靠的,必須建立完整完善的制度來對政府及其工作人員加以約束。維蘭德曾說過:“由于缺乏項法律那樣的制裁機構,對于責任倫理思想,那些責任倫理學家常講的“要為未來或歷史負責”是在談大話。而世界各國的時間也證明了只有實行政問責成為一種“真問”、“真責”的長效機制,才能真正實現其原定的目標豒。與此同時規范的制度的設立有助于責問則客體從被動轉為主動,把責任意識內化到各個管理個體,從而走向真正意義的“責任”政府。因此現階段我們的重要任務之一就是要在整合現有法律、法規、條例中有關公務員權責事項的基礎上,制定全國統一的專門的問責法規,以法律的形式對問責主體、問責客體、問責方式、問責程序進行規范,做到有章可循、有法可依。使問責制向科學化的制度型問責轉變,改變過去傳統的依靠上級領導的過問、關心才能引起重視的局面,這不僅是我們建設政治文明的需要,也是實現行政問責制應用價值功能的重要保障。

(三)加強行政問責配套機制的完善

目前在我國問責制的事實已經有了一個很好的開端,然而一些重要的和必要的配套機制也沒有真正的建立起來,形成部了良好的制度環境,例如政府的績效評估機制、政府信息公開機制、問責救濟制度等豓。政府績效是指政府在社會經濟管理活動中的結果、效果、效能,是政府在行使其職能、實現其意志過程中體現出的管理能力。而評估機制的趨勢,造成問責制缺少了必要的依據和基礎,容易形成行政權消極行使的弊病。因為只有對政府績效進行科學客觀的評估,才能了解我們這政府是否履行了其職責,在多大程度上履行了責任。此外在公共選擇理論中還指出導致公眾政治冷漠的一個重要原因就是信息資源的缺失豔,政府由于其地位的特殊性,掌握了大量的公眾信息,當政府官員為了私利或其他目的去有益的隱瞞、篡改信息資源時,公眾也就失去了了解事物真相、把握事物動態的依據,只有政務知情才能消除對公共管理事務的神秘感,才能對政府和官員行為進行監督、判斷和評價,官員才不敢懈怠,問責制才能真正落到實處。

(四)建立科學的民意表達機制,確保弱勢群體的政治參與能力

隨著公民素質的提高,近年來社會政治參與的熱情也越來越高漲,類似聽證制度、信訪制度一些民以表達機制由于種種原因并沒有發揮其應有的作用,也滿足不了人們日益增長的政治參與要求。建國后剝削階級作為一個整體早已被消滅,而在改革過程中由于一些體制原因造成的利益相對受損階層和社會低層階層的人們,在現有的利益格局中處于弱勢地位已經是不爭的事實。從理論上講,各階層之間的矛盾屬于人民內部矛盾的范疇,不再是你死我活的零和政治博弈。但是不同階層的社會地位及其所擁有的資源差異較大,政治參與所表達出的聲音強弱是大不相同的。優勢階層能夠較好地運用所掌握的資源,將自身利益向政府進行表達,社會影響力較大。而弱勢社會階層則往往是人微言輕,政治參與的實際效能較低,日益被排斥出正常的社會政治系統和主流社會生活系統之外,社會公正出現了嚴重的失衡。他們對改革的貢獻很大,但沒有得到法律認可的回報,這與我們國家的根本性質是不一致的,與建立和諧社會的基本方針是相違背的。國家不僅要保證既得利益者,尊重他們的正常勞動所得,也必須引導處于弱勢地位的社會階層參與到政治生活中來,創建適合他們利益表達的機制,充分保證其參與國家事務管理的權利。這不僅是社會主義民主政治的價值取向的體現,也是維護安定統一政治局面的重要保證,是我們在健全問責制過程中必須嚴肅對待的問題。