關(guān)于我國(guó)涉訴信訪問題的思考

康少君

摘要隨著涉訴信訪數(shù)量的不斷增長(zhǎng),涉訴信訪問題越來越為社會(huì)所關(guān)注,也成為困擾各級(jí)法院及法官正常工作的一個(gè)難點(diǎn)問題。本文闡述了涉訴信訪的現(xiàn)狀,分析了在轉(zhuǎn)型時(shí)期其普遍化的原因及涉訴信訪制度的利弊,對(duì)解決當(dāng)前涉訴信訪問題提出了若干建議。

關(guān)鍵詞涉訴信訪信訪制度的利弊建議

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-201-02

信訪制度是我國(guó)一項(xiàng)特有的充滿政治色彩的制度,而涉訴信訪是其重要組成部分。涉訴信訪的主要內(nèi)容是對(duì)已經(jīng)發(fā)生效力的裁判向人民法院提出申訴或申請(qǐng)?jiān)賹?屬于權(quán)利在正常的訴訟程序無法獲得保障的時(shí)候的一種救濟(jì),在法院工作中處于重要的位置,被認(rèn)為是司法人員密切聯(lián)系人民群眾的一條重要渠道,是公民參與政治、監(jiān)督法院及法官的一種重要形式,也是我們黨在司法工作中堅(jiān)持實(shí)事求是這個(gè)基本原則的體現(xiàn)。涉訴信訪包括接待不服各級(jí)法院的生效判決、裁定和調(diào)解;檢舉、投訴法院及法官的不當(dāng)和違法亂紀(jì)行為;咨詢有關(guān)法律問題,尋求相關(guān)幫助;對(duì)相關(guān)司法問題提供各種建議、表達(dá)自己的意見和看法等等。

一、涉訴信訪的現(xiàn)狀及涉訴信訪普遍化的原因

近年來我國(guó)涉訴信訪數(shù)量激增,信訪手段五花八門,如靜坐、下跪、哭鬧,乃至自殘、自殺、自焚,涉訴信訪問題成為廣為關(guān)注的焦點(diǎn)、各級(jí)法院沉重的壓力與負(fù)擔(dān),不斷困擾著各級(jí)法院及法官。涉訴信訪問題處理好壞成為各界評(píng)價(jià)法院工作好壞的一項(xiàng)重要指標(biāo)。因此各級(jí)法院出臺(tái)了一些舉措,如強(qiáng)化信訪責(zé)任制、建立信訪案件終結(jié)機(jī)制、判前預(yù)防、判后釋明等等,取得了一定成效,但訴涉信訪的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。

涉訴信訪外表上看往往與當(dāng)事人對(duì)司法不信任、不滿我國(guó)法院工作當(dāng)中在一些“關(guān)系案”、“人情案”“金錢案”以及法官作風(fēng)相聯(lián)系。當(dāng)前主要存在四種使用涉訴信訪的情形:一是當(dāng)事人的合法權(quán)益未能得到及時(shí)有效的程序救濟(jì);二是當(dāng)事人的信訪請(qǐng)求有一定的正當(dāng)性,但不屬于司法救濟(jì)的范疇;三是當(dāng)事人的訴求可通過正當(dāng)司法途徑解決,但其希望通過信訪影響訴訟的過程;四是當(dāng)事人排斥使用司法程序解決糾紛;五是當(dāng)事人為追求不正當(dāng)利益混用信訪權(quán)。隨著法治的發(fā)展,前兩類信訪數(shù)量已呈下降趨勢(shì),而后三類信訪數(shù)量迅速增長(zhǎng)。涉訴信訪發(fā)展的趨勢(shì)愈來愈不理性,反復(fù)上訪、群體上訪、越級(jí)上訪等現(xiàn)象屢禁不止。

因?yàn)樯嬖V信訪與我國(guó)傳統(tǒng)封建社會(huì)中的直訴制度是有很大的相似性及延續(xù)性,所以許多人青睞于通過信訪的方式發(fā)泄不滿、化解沖突。直訴制度是皇權(quán)為防止官僚對(duì)其造成威脅、保持其實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)治、維持百姓對(duì)皇權(quán)的信仰的一種特殊手段。傳統(tǒng)的觀念對(duì)現(xiàn)代社會(huì)群眾仍有很大的影響,造成上訪者對(duì)執(zhí)政黨及上級(jí)法院的信賴及依戀。

今天的涉訴信訪數(shù)量遠(yuǎn)比封建社會(huì)時(shí)期的直訴數(shù)量來得多。在我國(guó)司法體制日益完善的現(xiàn)代社會(huì)還存在這種現(xiàn)象是為什么呢?

與我國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)中沖突與矛盾劇增,司法救濟(jì)仍無法完全提供有效的救濟(jì)方式悉悉相關(guān)的。從歷史看,司法一直從屬于行政,司法不是獨(dú)立的。建國(guó)以來司法制度也未完全擺脫歷史傳統(tǒng)的影響:司法是行政的附庸,司法與行政的界限依然模糊。現(xiàn)今我們?nèi)匀惶幱谌酥蜗蚍ㄖ蔚霓D(zhuǎn)型階段,司法獨(dú)立、程序正義的司法理念還未完全確立,當(dāng)事人時(shí)常希望通過信訪對(duì)訴訟過程施加壓力,以尋求司法外的權(quán)力支持,行政機(jī)關(guān)的“建議”、“協(xié)調(diào)”還不斷干涉司法獨(dú)立。

傳統(tǒng)根深蒂固的實(shí)體公正觀影響著涉訴信訪,長(zhǎng)期以來司法總是無法保持確定性,人們總是追求實(shí)質(zhì)上的公正,很多當(dāng)事人為追求實(shí)體公正不經(jīng)任何程序到處找人、到處上訪。這與兩審終審、裁判既判力等現(xiàn)代司法理念格格不入。由于法官依證據(jù)、程序所做出的判決可能與案件的客觀真實(shí)存在一定差距,當(dāng)事人因此不認(rèn)可法院的裁判,即便是勝訴的人也有可能因無法順利執(zhí)行裁判而進(jìn)行信訪,當(dāng)事人對(duì)法院充滿了不信任感。

司法解決社會(huì)糾紛的能力影響著涉訴信訪。司法有它自身的局限性,它是解決社會(huì)糾紛的最終手段。我國(guó)現(xiàn)階段各級(jí)法院司法資源稀缺,法治尚不發(fā)達(dá),不可能對(duì)一切社會(huì)糾紛都能妥善解決。轉(zhuǎn)型時(shí)期,法院會(huì)遭受很多困擾,如司法實(shí)踐中會(huì)時(shí)常遇到土地征用補(bǔ)償問題、破產(chǎn)改制企業(yè)職工安置問題等民眾遇到的一切糾紛,法院不能拒絕裁判,但又無法完全解決,即便作出裁判也很可能無法執(zhí)行,與當(dāng)事人的預(yù)期差距很大。由于這些問題關(guān)系到民眾的生存,必然會(huì)盡一切努力尋求救濟(jì)。

盡管我國(guó)有越來越多的法科專業(yè)學(xué)生進(jìn)入司法隊(duì)伍,但法官的總體素質(zhì)還不理想。法官往往有官本位的思想,時(shí)常對(duì)待律師及當(dāng)事人態(tài)度傲慢,許多法官職業(yè)道德欠缺,缺乏服務(wù)意識(shí);審判質(zhì)量、效率不高,判決書過于簡(jiǎn)略,不夠說理;一些法官存在工作之余與一方當(dāng)事人交往密切,接受吃請(qǐng)、賄賂的現(xiàn)象;這些都引發(fā)了當(dāng)事人對(duì)司法的信任危機(jī)。

由于有些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)待信訪態(tài)度極不認(rèn)真,存在隨意性,隨意地簽字要求法院復(fù)查,有的法院甚至實(shí)施了一些安撫政策,因此助長(zhǎng)有些當(dāng)事人滋生“會(huì)哭的孩子有奶吃”的心理,濫用信訪的權(quán)力,以致為追求不正當(dāng)利益或稍有不滿就通過各種途徑申訴,有的甚至把信訪當(dāng)做畢生的事業(yè)來做。

二、涉訴信訪的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

信訪制度設(shè)計(jì)的初衷是將其作為建設(shè)社會(huì)主義民主的重要手段。一方面為人民群眾提供了反映民意、排解矛盾的渠道,另一方面借助這一渠道來監(jiān)督、改進(jìn)司法工作。對(duì)于信訪人來說,法律有其自身的局限性,社會(huì)生活還受到倫理、道德、文化、習(xí)俗、政策的制約。而在法不是最便捷、靈活、經(jīng)濟(jì)、有效的方法時(shí)當(dāng)事人就可能采取其他方式,包括涉訴信訪。盡管涉訴信訪只能讓一小部分上訪人達(dá)成愿望,即使最終未能為多數(shù)當(dāng)事人解決問題,但滿足了信訪者的傾訴需要,使其壓仰在心中得怨恨不滿得到釋放,這種精神撫慰的意義是巨大的。在我國(guó)目前司法制度之間還有一些相互矛盾、不協(xié)調(diào)的地方的情況下,涉訴信訪可以作為尋求司法解決之前的一種權(quán)衡,如果信訪能夠解決問題的話,就無需進(jìn)入到法律救濟(jì)程序當(dāng)中,讓涉訴信訪在司法不及的領(lǐng)域內(nèi)保持一定救濟(jì)力,以免耗時(shí)耗力。對(duì)法院而言,涉訴信訪是一項(xiàng)制度更新機(jī)制,具有促進(jìn)民主與法治的功能。在現(xiàn)實(shí)生活中超越職權(quán)、濫用權(quán)力、權(quán)力不作為等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,我國(guó)目前還沒有專門的協(xié)調(diào)公權(quán)力之間沖突的機(jī)構(gòu),涉訴信訪能夠在一定程度上充當(dāng)立法、行政、司法這三種權(quán)力相互監(jiān)督、相互協(xié)作的協(xié)調(diào)器,因此,盡管涉訴信訪在世界上他國(guó)家不存在,但在我國(guó)現(xiàn)階段其還是有積極的方面,有存在的必要。

三、涉訴信訪的弊端

涉訴信訪制度作為具有中國(guó)特色的糾紛解決機(jī)制有其積極的方面,但其對(duì)于法律秩序、訴訟制度卻會(huì)造成一定沖擊。

清華大學(xué)的張衛(wèi)平教授認(rèn)為“司法信訪是一把雙刃劍,司法信訪一方面可以使我們發(fā)現(xiàn)司法的不足,有助于糾正司法中的錯(cuò)誤;另一方面,也會(huì)影響司法的正法實(shí)踐運(yùn)行,影響司法裁判的穩(wěn)定性和權(quán)威性。”①日本學(xué)者三月章教授認(rèn)為,“正義的要求和法的安定性的要求,往往反映出法律對(duì)立的一面”②季衛(wèi)東教授指出,“當(dāng)事人可以任意申訴翻案,上級(jí)機(jī)關(guān)可以隨時(shí)越俎代皰。這樣就使決定的環(huán)境變得極其不安定,法律關(guān)系也很難確定”。③由于涉訴信訪在時(shí)間、事由、形式方面沒有限制,而訴訟卻有時(shí)間、空間、事由、形式的限制,因此可能導(dǎo)致證據(jù)所證明的事實(shí)并不能與客觀真實(shí)完全吻合,許多群眾對(duì)司法的公正便產(chǎn)生了懷疑,轉(zhuǎn)而通過涉訴信訪尋求公正。這就出現(xiàn)爭(zhēng)訟即使被作出終局判決,卻無法拘束訴訟當(dāng)事人服從判決,使其不再任意就同一糾紛不斷申訴的現(xiàn)象,對(duì)程序的安定性造成了嚴(yán)重沖擊,為那些對(duì)判決不滿的當(dāng)事人的纏訴纏訪提供了制度性的空間與便利。司法作為社會(huì)的穩(wěn)定器如果程序定性得不到保障,司法的權(quán)威喪失,司法的社會(huì)矛盾減壓閥和糾紛解決平衡器的作用無法發(fā)揮,這必然會(huì)對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響。

涉訴信訪還對(duì)司法獨(dú)立造成沖擊。隨著法治建設(shè)的日臻完善,司法體制改革正穩(wěn)步推進(jìn),我國(guó)的司法隊(duì)伍建設(shè)也取得很大進(jìn)展,審判質(zhì)量與效率不斷提高。然而涉訴信訪在為當(dāng)事人提供救濟(jì)的同時(shí),也為外來的力量干預(yù)司法提供了制度和背景。實(shí)踐中法實(shí)踐有大量當(dāng)事人不滿判決或無法執(zhí)行生效的判決而向人大、黨政機(jī)關(guān)頻繁信訪,最后由這些部門批轉(zhuǎn)到法院,高層領(lǐng)導(dǎo)直接干預(yù)導(dǎo)致司法無法獨(dú)立于立法、行政,嚴(yán)重?cái)_亂了司法秩序及法治進(jìn)程。

削弱公民法治意識(shí),損害司法功能。涉訴信訪制度使一些當(dāng)事人認(rèn)為勝訴最重要的是靠“會(huì)不會(huì)鬧”“會(huì)不會(huì)找關(guān)系”“敢不敢上北京”,而不是依靠法律,盡管審判監(jiān)督程序可對(duì)已經(jīng)發(fā)生效力的裁判明確了救濟(jì)的規(guī)定。甚至存在法院籌措資金“安撫“信訪者的情況,便出現(xiàn)了案件的裁判沒有問題的情況下信訪者也會(huì)找到人大、黨政法院以求再審。在這些情況下涉訴信訪必然對(duì)我國(guó)的法治建設(shè)、司法功能造成種種損害。

四、完善涉訴信訪制度、消除其弊端的建議

涉訴信訪問題在今后的一段時(shí)間內(nèi)還將大量存在,我們不僅要扼制其數(shù)量不斷增加之趨勢(shì),而且還要從深層次解決制度上存在的問題,對(duì)該機(jī)制加以完善,還原該制度設(shè)計(jì)的初衷,以發(fā)揮其積極的功能。

(一)整合、增強(qiáng)法院信訪機(jī)構(gòu)的職能

涉訴信訪一方面反映了司法公正問題,另一方面更反映了當(dāng)事人與法院、法官之間的矛盾。作為信訪辦事機(jī)構(gòu)的立案庭,由于其在院內(nèi)或上下級(jí)法院職責(zé)不明、權(quán)力不足,造成其解決信訪能力不足,限制了其功能的發(fā)揮。因此整合、增強(qiáng)法院信訪機(jī)構(gòu)的職能、明確其權(quán)力義務(wù),是涉訴信訪制度改革的需要。當(dāng)前應(yīng)將立案庭、監(jiān)察部門、督辦部門進(jìn)行整合,形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)統(tǒng)籌兼顧、各負(fù)其責(zé)的大格局,成立專門受理信訪案件的委員會(huì),使涉訴信訪向?qū)I(yè)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化方向發(fā)展,實(shí)行信訪機(jī)構(gòu)直管,把目標(biāo)放在解決問題、救濟(jì)權(quán)利、找出違法行為上,賦予其法定調(diào)查權(quán)、責(zé)令被信訪的院、庭作出書面報(bào)告權(quán)、公開調(diào)查報(bào)告權(quán)。這將有利于信訪資源的統(tǒng)一配置,這一模式使信訪機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立,保證了信訪的公正與效率。

(二)完善涉訴信訪制度,構(gòu)建涉訴信訪終結(jié)機(jī)制

由于涉訴信訪與我國(guó)傳統(tǒng)法律文化的淵源、民眾的一般價(jià)值取向、法院審判的公信力狀況及社會(huì)政治體系等關(guān)系復(fù)雜,短期內(nèi)完全取消涉訴信訪是很困難的,在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)我們還需要涉訴信訪制度,但涉訴信訪又困擾著法院,因此構(gòu)建涉訴信訪終結(jié)機(jī)制顯得尤為必要。涉訴信訪終結(jié)機(jī)制就是將經(jīng)過法院復(fù)查聽證確實(shí)不存在任何問題的案件公之于眾,以后不再對(duì)該案的申訴立卷復(fù)查或回函答復(fù),只做一般性的接訪息訴工作。其核心環(huán)節(jié)是建立信訪復(fù)查公開聽證制度,由信訪人陳述問題及要求,對(duì)方當(dāng)事人進(jìn)行答辯,雙方進(jìn)行辯論,公開有關(guān)證據(jù)及相關(guān)法律依據(jù)、法規(guī),進(jìn)行公平評(píng)議,最終形成聽證結(jié)論,體現(xiàn)“司法為民”的司法理念,這有利于增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)、法院、信訪人的法治觀念;有利于充分發(fā)揚(yáng)民主,提高法院公信力;有利于通過聽證程序的公開,對(duì)無理信訪者在大庭廣眾下產(chǎn)生心理壓力,促使其息訪罷訪。

(三)提高審執(zhí)質(zhì)量和效率,發(fā)揮調(diào)解功能

涉訴信訪大多是因?yàn)閷?duì)審判不服、執(zhí)行不到位產(chǎn)生的,因此應(yīng)從源頭上抓起,提高審判與執(zhí)行的質(zhì)量與效率,以獲得當(dāng)事人、社會(huì)公眾的理解與認(rèn)同。這就需要法官增加責(zé)任感和事業(yè)心,加強(qiáng)學(xué)習(xí),不斷提高司法能力與水平,改進(jìn)審判、執(zhí)行工作作風(fēng),改變以往辦案中存在的冷、硬、橫、沖、推、拖等現(xiàn)象,這是解決大量涉訴信訪的治本之策。

為了減少涉訴信訪,我們應(yīng)運(yùn)用好調(diào)解這項(xiàng)糾紛解決機(jī)制。調(diào)解具有減少當(dāng)事人的對(duì)抗性,終結(jié)案件的功能,因此在訴訟的各個(gè)階段以及執(zhí)行的過程中,只要不違背自愿、合法原則,只要有調(diào)解可能,就應(yīng)做好調(diào)解工作,力爭(zhēng)調(diào)解解決。對(duì)于無法達(dá)成調(diào)解的要做好判前釋法、判決說理、判后答疑工作,使當(dāng)事人在判前能充分闡述訴訟的理由與依據(jù),在審判中能知道勝訴、敗訴的理由,在審判后經(jīng)答疑能消除困惑,增強(qiáng)對(duì)判決的認(rèn)同感,從而減少涉訴信訪的發(fā)生。

(四)健全完善信訪法律法規(guī),加大信訪執(zhí)法力度

一方面要加強(qiáng)信訪監(jiān)督能力,明確信訪工作人員的責(zé)任與義務(wù),明確其違法應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,另一方面也要明確信訪主體的權(quán)利、義務(wù),明確其違反法律應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在制度上還可借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),如瑞典的申訴專員制度。在各級(jí)法院建立信訪督導(dǎo)專員和巡視組,對(duì)下級(jí)法院進(jìn)行經(jīng)常性的督導(dǎo)解決,更重要的是定期深入基層接待和聽取上訪當(dāng)事人的意見和要求,使其不滿和不公正可以有渠道得以發(fā)泄和糾正,理順?biāo)痉?quán)力體系與當(dāng)事人合法權(quán)利的關(guān)系,消除緊張與沖突。