中央與地方權力關系的完善

趙洪濤

摘要中央與地方國家機關在管理社會事務的過程中,既要相互配合又要凸現各自獨特的作用。目前,我國正處在經濟、社會、文化的轉變時期,我國的政治體制改革相對滯后。許多現實問題的出現,表明中央與地方國家機關在行使國家權力的過程中存在不協調的問題。本文試對現狀加以分析,提出了從內在層面進行權力劃分,從外部層面加強法規的構建作用及建立協調機制,以完善中央與地方權力關系。

關鍵詞權力關系權力劃分權力歸屬

中圖分類號:D62文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-203-02

中央與地方的關系,主要是中央國家機關與地方國家機關的權力關系,在實質上就是我們通常所說的國家結構形式問題,即聯邦制與單一制的問題,它涉及一國的縱向權力分配,是一個國家穩定與發展的重大問題豍。當今社會,許多社會問題都需要政府有所作為。但地方利益與中央利益的沖突,在中央國家機關與地方國家機關權力關系不清的條件下,政府所采取的措施往往不能解決問題,有時會導致問題的復雜化。基于中央與地方權力關系豎的重要性,本文擬對中央與地方權力關系的完善作初步探討。

一、中央與地方權力關系的現狀及相應問題

2006年7月國家安全生產監督管理總局局長李毅中在成都舉行的安全生產形勢報告會上明確指出“國務院……在安全生產工作上的一系列政策措施,不少仍然停留在口頭上、文件中和會議上,并沒有真正貫徹落實到縣、鄉和企業。”“一些地方的負責人,只看到整頓關閉對地方發展可能帶來的某些問題,看不到這些小礦害人死人、禍國殃民的現狀,政策的執行力就這樣逐級遞減。”豏這則事例反映國家安全生產監督管理總局的措施不能得到地方各級政府的貫徹落實。而深層問題涉及中央與地方兩者權力關系問題。筆者試做如下分析。

(一)憲法規定的權力關系現狀

就這方面內容,憲法第三條第四款規定“中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”;第一百一十條第二款規定“地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關,都服從國務院”;第八十九條在規定國務院職權時第(四)項規定“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作,規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”,從上述條文中,可以看出國務院與地方政府之間權力關系缺乏明確化、具體化,地方政府具有貫徹落實國務院的相關政策措施的義務,但這種義務從法律上缺乏明確化。在中央與地方政府雙方職權范圍不明確的前提下,一方面中央政府對地方信息掌握得不全面性與滯后性,導致中央政策調控力度不足,另一方面地方政府由于受到中央政府的制約,不能得到中央政府的充分授權,對中央政策的執行缺乏主動性。除了上面憲法對兩者職權劃分不清,憲法對兩者主管事項的范圍還具有重疊性,這一點可從下面條文看出:憲法第八十九條規定國務院有權“領導和管理經濟工作和城鄉建設”、“領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作”、 “領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作”、“領導和管理民族事務,保障少數民族的平等權和民族自治地方的自治權利”;第一百零七條規定地方政府職權:“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限,管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作……”。不難看出,憲法對中央政府與地方政府的職權規定幾乎一樣,雙方似乎均有管轄相關領域的權力。

(二)事實層面暴露出來的問題

基于上述分析,可看出中央與地方權力關系呈現出職權范圍的不明確性與重疊性。在這種權力劃分框架下,會呈現兩種極端:一個是“管”,既然憲法規定了地方政府具有管轄相關事務的權力,而又沒有規定中央政府對該事項的專有管轄權,所以基于本地區的需要,地方政府會積極地管理;另一個是“不管”,由于地方政府的權力來源于中央政府,所以在沒有得到授權的情況下,地方政府對相關事項采取消極的不作為。而地方政府對某一事項究竟采取哪種措施,其關鍵在于該事項與地方利益的相關程度。安全生產問題近年逐漸成為社會討論的熱點問題,但由于中國目前主要以工業為主的產業結構,安全保障問題被忽略。目前,安保標準的提高,必然與企業的利益直接相沖突,因為安保費用將直接從企業的利潤中扣除,在這種情況下,地方政府為了保護本地企業的生存與發展,對中央的安保政策就采取直接或間接的抵制,所以上文提到的總局局長李毅的講話就很容易理解了。

二、權力進行劃分:中央與地方權力關系的完善途徑

完善現有中央與地方權力關系,采用的方式不外兩種:一種為憲法與法律框架外的解決方式。這是目前解決中央與地方權力關系問題時經常采用的解決途徑。從這些手段的實際效果看,往往只能解一時之痛,難以有長久的效果,并使中央與地方關系趨于緊張。拿垂直管理的手段為例,隨著越來越多的地方權力被納入垂直管理的范圍,雖然這些措施收到一些成效,但問題依然是不可避免的,這不僅因為有些行政部門不適合垂直管理,更因為垂直管理自身也存在著諸多缺陷豐。另一種為憲法與法律制度框架內的解決方式,比如在憲法與組織法中規定中央國家機關與地方國家機關職能,也就是解決現有框架下中央與地方權力關系劃分不清、權力重疊的問題。筆者認為通過合理劃分中央與地方的權力體系,是今后解決中央與地方權力關系問題的主要途徑。權力劃分的標準,筆者認為必須考慮主體與權力兩個角度。

(一)主體角度——與國家機關職能緊密程度標準

現代政府承載著更多的社會公共管理職能,從職能發揮便利與職能責任追究的角度,政府職能與國家機關的緊密程度決定了相應主體行使權力能達到利益的最大化。公共管理理論指出,政府功能主要包括如下四個方面:一是政治統治功能。二是利益整合功能。三是管理協調功能。四是社會公益功能。豑基于這種職能的劃分,筆者認為對于政治統治功能將毫無疑問的歸屬于中央國家機關,這將決定著國家統一和穩定發展,同時地方政府可以發揮間接的、輔助性的作用;對于利益整合功能,由于地方權力范圍的局限,所以中央政府將發揮主導作用,但這并不意味著大的權力壓制小的權力,而是指中央國家機關對于各方利益整合所需要的平臺,應當由中央國家機關進行構建與推動,協調應當成為利益優化的重要方式;對于管理協調功能,由于地方國家機關對事項掌握更多的信息資源,而中央國家機關掌握的信息更多的是宏觀方面的,所以地方政府將起主要作用;對于社會公益功能,正如上文提到的地方國家機關側重于經濟管理職能,導致其他公共職能受到壓制,所以地方國家機關在公益職能仍然可以發揮更大的作用,尤其是具體措施的落實,同時,由于當代社會環境、公共安全等問題,往往非某個地方能夠得到控制,所以將會有更多的事項歸于中央國家機關。

(二)權力角度——性質不可讓與標準

正如上文對國家統治功能的論述,中央國家機關對某些權力基于對維護國家統一穩定必須始終掌握著主導權,地方國家機關至多起輔助作用,所以這部分權力地方國家機關不可能與中央進行分享。就地方國家機關而言,同樣存在一些權力需要保留,主要體現在文化領域。文化存在的多元性,體現了文化環境的寬容性,反映了一個社會繁榮程度。豒我國憲法序言中說“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。平等、團結、互助的社會主義民族關系已經確立,并將繼續加強。在維護民族團結的斗爭中,要反對大民族主義,主要是大漢族主義,也要反對地方民族主義”。過去我們可能傾向于維護民族團結,對各民族的特色有所忽視以至保護不力,這一點可以從許多地方語言、文字消失的現象明顯體會到。本著維護文化的傳承與多元化,地方國家機關對地方文化的保護和發展具有重大的歷史責任,我們應當充分賦予和保障地方國家機關的文化權力。

三、完善中央與地方權力關系的現實建議

(一)明確各自權力歸屬的流程:行政主體之間的協議——行政法規——法律

對于權力歸屬的方式,筆者認為英國的歷史經驗值得思考。1215年的大憲章規定,國王無自由決定臣民的權利。國王行事要經過代表貴族制的貴族會議的同意。大憲章的意義不在于哪一方取得了多少政治權利,而在于國家政治權力和社會權利界限得以劃分和確認。這就為以后權力的進一步劃分奠定基礎。隨著歷史的前進,英國地方自治制度進一步完善,其權力劃分也一步步得到明確。英國1835年通過市制案,各市普遍設立市議會;1888年通過地方政府案,各郡設立郡議會;1930年實施地方自治法。因此,筆者認為進行權力劃分可以從國務院對特定事項的權力授予特定地方,這種授權的收回需要進行必要的限制,以避免歷次行政改革的政策局限性。對此中央與地方可以制定相關行政協議,協議中規定中央收回權力的條件、地方失職的責任等,同時應當賦予這份協議更多的正當性基礎。英國工黨1997年執政后,其在第一任內對英國憲法制度所做的重大改革之一,是向蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭和倫敦下放權力,這些改革措施在蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭和倫敦通過公民投票批準得到了實施。豓基于此歷史事實,筆者認為通過公民投票的方式是賦予行政協議有效性、正當性比較好的方式。在訂立行政協議之后,通過現實情況的反映,可以將條件成熟的條款交于國務院制定行政法規,以進一步確認權力劃分的結果,使改革成果得到普遍化。最終上升為法律,完成我國憲法對權力明確劃分的任務。

(二)權力劃分過程中的協調機制

對權力的劃分,必然要導致權力與權力之間的碰撞,但權力之間的合作同樣重要,因此權力間要進行充分的溝通,需要構建協調機制,筆者僅對該機制構建的必要性簡要論述。

一方面,在目前的中央與地方權力關系之中,地方經常會出現消極應付中央政策的情況。當中央政策在執行時有損于地方利益的情況下,地方政府為了維護自己的利益,利用信息不對稱以及中央監管的成本過高等,對中央政策采取消極應對,甚至公然抵抗,政策博弈由此產生。豔因此,在制定任何政策之時,不能簡單地依賴大的權力壓制小的權力。當進行權力劃分的時候,應當照顧到各方利益的維護,現實需要漸漸改革,對某一目標的追求,不該忽視相關利益對此的影響。另一方面,我們認為某一利益追求的正當性,必然基于一定的現實和理論。問題在于,社會現實的復雜性,例如我國存在特別行政區、民族自治區等,他們與中央國家機關都會存在權力沖突與博弈,同時這些地方彼此之間又存在差異。此外在權力劃分時的權力性質上具有不可讓與性的一面,尤其我們應當提倡文化的多元主義。多元主義和復雜性遠非協商民主的障礙,它們或許能在充滿活力的世界性公共領域中促進自由、平等和理性的協商。完成這個任務,不但需要政治想象,也許最重要的是,需要對民主本質進行更多的公共協商。豖正是這樣的理念,筆者認為在進行權力劃分以及在權力行使的過程中構建起相應的協調機制十分重要。