我國食品市場準入制度研究

孫厚權 崔 佳

摘要我國的農藥監測體系尚不健全,安全評價體系尚不完善,農藥標準化建設進展遲緩,這些都成為阻礙我國食品市場準入體系完善的絆腳石。不僅如此,我國的農藥科學技術相對落后,這也阻礙了我國食品的出口。本文指出完善我國食品市場準入制度,有助于我國食品進出口貿易更好地發展。

關鍵詞食品市場準入制度

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-052-02

一、我國現行的進出口食品市場準入制度的基本情況

(一)食品市場安全準入制度

食品質量安全市場準入制度是國家質檢總局按照國務院批準的“三定”方案確定的職能,依據《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國標準化法》、《工業產品生產許可證試行條例》等法律、法規以及《國務院關于進一步加強產品質量工作若干問題的決定》的有關規定,制定的對食品及其生產加工企業的監管制度。根據2003年7月18日公布施行的《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》(國家質檢總局局長令第52號),食品市場準入制度的核心內容主要包括以下三個方面:

1.對食品生產加工企業實行生產許可證制度

實行生產許可證管理是指對食品生產加工企業的環境條件、生產設備、加工工藝、原材料、執行產品標準、人員資質、儲運條件、檢測能力、質量管理制度和包裝要求等項目進行審查,并對其產品進行抽樣檢驗。對符合條件且產品經全部項目檢驗合格的企業,頒發食品生產許可證,允許其從事食品生產加工。已獲 得出入境檢驗檢疫機構頒發的《出口食品廠衛生注冊證》的企業,其生產加工的食品在國內銷售的,及獲得HACCP認證的企業,在申辦食品生產許可證時可簡化或免于工廠生產必備條件審查。

2.對食品出廠實行強制檢驗制度

其具體要求有兩個:一是那些取得食品生產許可證并經質量技術監督部門核準,具有產品出廠檢驗能力的企業,可以實施自行檢驗其出廠的食品。實行自行檢驗的企業,應當定期將樣品送到指定的法定檢驗機構進行定期檢驗;二是已經取得食品生產許可證,但不具備產品出廠檢驗能力的企業,按照就近就便的原則,委托指定的法定檢驗機構進行食品出廠檢驗。

3.對實施食品生產許可制度的產品實行市場準入標志制度

獲得食品生產許可證的企業,其生產加工的食品經出廠檢驗合格,在出廠銷售之前,必須在最小銷售單元的食品包裝上標注由國家統一制定的食品生產許可證編號并加印或加貼食品質量安全市場準入標志。沒有加貼QS標志的食品不準進人市場銷售。國家質檢總局統一制定食品質量安全市場準入標志的式樣(見右圖)和使用辦法。

(二)違規的部分處罰規定

食品生產加工或者銷售企業有下列情況之一的,由質量技術監督部門責令其停止生產、銷售,限期取得食品生產許可證;并處違法生產銷售產品(包括已出售和未出售的食品)貨值金額15-20%的罰款;有違法所得的,沒收違法所得;造成損失的,依法追究責任。未獲得食品生產許可證而擅自生產的;委托無證企業生產加工食品的;食品生產許可證超過有效期而繼續生產的;超出許可范圍擅自生產的;銷售無證產品的。

取得食品生產許可證的企業,未按規定在食品包裝上標明生產許可證編號和加印(貼)QS標志的,責令整改;情節嚴重的,可處3萬元以下罰款,吊銷食品生產許可證。

食品生產企業不具備產品出廠檢驗能力且未按規定進行委托出廠檢驗而擅自出廠銷售的,或者食品生產企業具備產品出廠檢驗能力而未按規定實施產品出廠檢驗的,由質量技術監督部門責令限期改正;逾期不改的或者情節嚴重的,處3萬元以下罰款;情節嚴重的,吊銷食品生產許可證。

食品質量安全不符合強制性標準要求的,按照《中華人民共和國產品質量法》第四十九條的規定處罰;情節嚴重的,吊銷食品生產許可證。

二、我國現行食品市場準入制度與發達國家相關制度的比較分析

(一)發達國家的食品市場準入制度及新動向

1.日本——肯定列表制度豍

日本已登記或已設定殘留標準的農獸藥(350種)遠少于世界上使用的農獸藥數(700多種),而按照日方法律規定,對于沒有制定限量標準的農獸藥,即使發現某種食品中含有該物質,也允許其在日本銷售。由于日本大部分農產品依靠進口(60%左右),對于進口食品中可能含有的這部分農獸藥的監管處于失控狀態。另一方面,近年來頻頻出現的進口農產品農獸藥超標事件以及日本國內發現的未登記農藥的違法使用問題使消費者陷入對食品安全性的極度不信任狀態。為此農林水產省修改了農藥取締,加強對未登記農藥的取締和處罰。勞動厚生省修訂了《食品衛生法》,并根據修訂案,開始對食品中農業化學品殘留物限量引入所謂的“肯定列表制度”。該制度禁止含有未制定最大殘留限量標準(MRLs)且含量超過一定水平(一律標準)的農用化學品的食品銷售。

在新的“肯定列表”制度中,日方對714種農藥、獸藥及飼料添加劑設定了1萬多個最大允許殘留限量標準,即“暫定標準”;對尚不能確定具體“暫定標準”的農藥、獸藥及飼料添加劑,設定了0.01ppm的“一律標準”,一旦食品中殘留物含量超過此標準,將被禁止進口或流通,這與日方現行制度有較大差別。該制度已在《食品衛生法》修正案發布(2003年5月30日)后的第三年(2006年5月29日)生效。這個制度的實施會給我國對日食品出口形成更大的技術壁壘。

2.美國——標簽標識豎

美國對食品標簽的要求極為嚴格,美國食品藥品管理局要求大部分的食品必須標明至少14種營養成份的含量,這加大了發展中國家出口商的成本壓力,尤其是對沒有條件進行食品成份分析的國家而言,無疑是禁止進口性措施。2006年1月1日,美國食品藥品管理局開始強制性實施兩項新食品標簽要求,分別是將轉脂肪酸列為必須標示的營養成份,但每份用餐量中脂肪含量低于0.5克的食品可以不標出轉脂肪酸含量,以及對于含有致過敏物質的食品,要求必須在食品標簽上標示出所有可能導致過敏的成份(即使僅含微量過敏源)。這必將增加中方食品進入美方市場的負擔。

2005年度,美國共向WTO進行了72項技術性貿易壁壘通報,其中有8項是關于食品標簽修改草案的通報,涉及蔬菜、水果、禽蛋類食品和葡萄酒、蒸餾酒、麥芽酒精飲料等。

3.歐盟——苛刻的衛生檢疫制度豏

歐盟憑借先進的技術優勢,對中國出口產品提出種種苛刻的技術標準或條件加以限制。1996年8月1日,歐盟以不符合衛生標準為由,禁止中國的凍雞和部分水產品進入其市場,至今尚未全部解禁,每年給中國造成數億美元損失。1997年。歐盟以中國海洋環境污染為借口停止進口中國的貝類產品。而此前中國每年向歐盟出口貝類約2750萬美元,占中國每年貝類出口額的1/5。

為削弱中國農產品的競爭力,歐盟不僅設置技術性貿易壁壘,而且制定的標準也越來越苛刻,甚至有些標準也超過了歐盟自己的生產標準。2002年3月底。歐委會批準全面禁止在飼料中使用生長素類抗生素作為飼料促生長添加劑,世界衛生組織也要求各國有關當局限制對牲畜使用抗菌藥,這些措施直接造成了對中國出口動物產品相應的藥殘限制。2002年1月底,歐盟以中國出口的禽肉、龍蝦制品中農藥殘留及微生物超標為由,全面對中國動物源性產品進行。“封關”的禁令,致使中國該類食品的出口急劇下降。

(二)我國食品市場準入制度與發達國家相關制度的比較

對比我國和發達國家的食品市場準入制度,可以看到發達國家在食品的農藥化學物等有害物質殘留量限量標準方面都作出了嚴格的規定,不僅如此,甚至每年都在不斷地提高這些限量標準,以此來限制發展中國家的食品進入該國市場。而這些限量標準,也正是發達國家設置的對外貿易技術壁壘的一個重要組成部分。

世界各國對農藥污染環境安全評價,特別是預報和預警評價十分重視,并建立一些農藥環境行為模型。在全球經濟一體化不斷加快的形勢下,技術規范納入法規的范疇已成為發達國家發展經濟和保護自身利益的有效依據。例如,英國政府專設了農藥殘留工作委員會,對所有食品進行專門檢查和跟蹤檢驗,其中40%的抽查樣品來自進口食品。為此英政府每年要花費1700000英鎊 ,每年檢驗約4000個樣品取得80000多個數據。在1996年的檢驗結果中約有34%的樣品中檢驗出農藥殘留物,有1%的樣品其殘留量超過了規定的最高殘留限量。為此英政府強化了農藥殘留檢驗工作,對國內的農產品在產地進行抽樣直接檢驗。對上市前超標的農產品提出事先的警告,不準進入市場。對進口農產品直接在港口進行農藥殘留檢驗,一旦發現其農藥殘留量超標,嚴禁其整個貨批的進口。豐

而我國的農藥監測體系尚不健全,安全評價體系尚不完善,農藥標準化建設進展遲緩,這些都成為阻礙我國食品市場準入體系完善的絆腳石。不僅如此,我國的農藥科學技術相對落后,這也阻礙了我國食品的出口。

三、完善我國食品市場準入制度的幾點建議

(一)建立監測制度,完善檢測體系

我國目前的農產品質量安全監測體系與社會需求還存在非常大的差距,特別是農藥化學物等有害物質殘留等安全類檢測機構的數量和監測能力均不能滿足目前我國農產品質量安全監測管理的需求,現有的大部分部級質檢中心均是在科研、生產和教學單位原有實驗室基礎上建立的,存在試驗環境條件差、儀器設備陳舊老化、檢測能力弱、檢測速度慢等主要問題。

另外我國目前對農產品質量安全監測體系的投入十分有限,市場準入性檢測費用大多由農產品生產者或經營者支付,這既影響了政府監測機構監督職能的發揮,又增加了農產品的成本。除了應該繼續加強對蔬菜中農藥殘留水平的大規模監測外,我國對農產品生長環境(土壤、水系等)中農藥殘留污染重視不足,這也會影響到我國食品安全的評價和解決問題。因此,建立農產品及其生長環境中農藥殘留污染監測體系,就可以為進一步控制、治理農藥污染提供研究基礎,從而建立預警體系和貿易壁壘。

在機構建設方面,根據需要建立一批新的機構,以彌補檢測力量不足的局面,大力加強機構能力建設,在檢測范圍、速度、質量上提高水平。

(二)加快農藥殘留限量標準的制定工作

面對我國農藥殘留標準制定的情況,首先,要積極開展對于國際標準的研究工作,特別是我國農產品主要出口國的限量標準研究工作;其次,對于我國農藥殘留限量標準中存在太籠統和數量少的問題,要進行梳理,加快補充和修訂限量標準工作,重點是制定對于人體健康和進出口貿易影響較大的農藥品種的限量標準制定工作;另外,還要及時了解限量標準設置規則和最新動態,適時做出相應政策調整,以保護我國農產品生產者和消費者的利益。

(三)完善法律法規體系

這里主要指的是農產品質量安全管理方面法律法規的制定。由于我國加入WTO,農產品安全的法制化管理需要盡快與國際接軌。近年來,一些國家經常利用技術壁壘,為我國農產品的出口設置障礙,暴露出我國農藥殘留法規建設的應對措施不夠,以及相關體系的薄弱。

因此,應該盡快完善我國農藥殘留相關法規建設、機構建設,加大力量對我國與其他發達國家或國際組織在農藥殘留法規等方面的比較研究,找出優勢和差距,有的放矢。

(四)加強進口食品安全管理,提高進口食品檢驗檢疫把關能力

一是完善進口食品審批程序,全面實施電子化管理,規范進口審批管理工作;二是在核定口岸查驗能力和查驗品種的基礎上,保證審批工作與口岸查驗能力的適應性;三是對大宗重點食品實施進口食品安全監控計劃,嚴格對進口肉類、水產品、奶制品等進口食品實施疫病疫情、微生物、藥物殘留、添加劑和重金屬等監測工作;四是加強實驗室等檢測技術設施建設,改善儀器設備,重視技術人才培養,提高進口食品安全衛生檢測能力。五是配合海關、邊防等部門嚴厲打擊食品非法走私入境活動。