農業的弱質性及保護對策

林志玲

摘要農業是國民經濟的基礎。我國的農業同其他國家的農業一樣是國民經濟中的弱質產業,是天然需要支持和保護的產業。本文在分析農業弱質性的基礎上,結合我國在各個階段所采取的農業政策,提出了改善我國農業弱質性的主要對策,以此改善農業的弱質性,增強農業的抗風險能力和農村社會經濟發展的穩定性,保護農業,促進農業發展。

關鍵詞農業弱質產業農業扶持農民專業合作社

中圖分類號:F320文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-286-02

農業是國民經濟的基礎,但在世界各國的發展歷程中,卻普遍表現出較強的弱質性,需要政府加以保護和支持。同其他國家的農業一樣,我國的農業也是國民經濟中的弱質產業,受自然條件和資源環境的制約明顯,其生產力水平較低,組織程度不高,規模較小,應付經濟風險的能力較差,特別需要政府的支持和保護。認清我國農業弱質性的特點,采取適合我國農業特點的農業扶持制度,對于促進我國農業的發展,保持農業穩定具有十分重要的意義。

一、農業弱質性

農業是弱質產業,受自然風險與市場風險的雙重威脅。由于對自然有很強的依賴性,而自然又是不可控的,即使在科技水平高度發達的當代,農業生產仍然要受自然條件的影響,對洪澇、干旱、颶風、冰雹、霜凍等特大自然災害更是無法抵御,就世界農業總體來說,基本上仍是一個靠天吃飯的格局,這就意味這農業面臨這避其他產業更大的自然風險。

由于生產中的產業缺陷,農業的弱質性還延伸到其他領域。在消費層面上,農業提供了人們生存必需的食品和其他資料,農產品在需求層次中處于最基礎的層次。這意味著,農產品的需求彈性很小。恩格爾定律實證性地表明:收入水平提高使人們的食品開支所占比重不斷下降。可見,經濟發展可能會使農業面對一個不會擴張的市場環境。在流轉層面上,農產品流轉中價格和供求之間存在著時滯:農業生產具有季節性和周期性,而糧食消費卻有日常性和連續性,這種不對稱使生產者對價格不能及時做出反應,決策調整須在下個生產周期中才能實現,于是,在市場自行調節下,農產品供給難以及時追隨價格變化,導致農產品稀缺或過剩的信號往往被放大,農業經營者難以建立起穩定的價格預期,他們面臨著相對于其他行業更高的市場風險。農業的弱質性需要政府采取有效的農業政策來扶持農業。

二、我國各個時期的農業政策

我國經濟發展起步于農業占主導地位的經濟結構(1952年我GDP構成中農業占46%),加上長期的“國家、集體、個人三者兼顧,國家利益為重”的意識形態規范,使得政府的農業政策選擇,在很多方面損害了農民的利益。大致可以將我國的農業政策分為四個階段。

(一)傳統時期(1953-1978)

該時期在發展中國家的傳統發展觀—以“惟工業化、惟資本化、惟計劃化”為特征,以物質財富最大限度增長為中心的發展觀的支配下,以及蘇聯“老大哥”優先發展重工業戰略的引領下,我國實行以“工農產品剪刀差”為主要特征的農業政策,奉行的是以工業化為中心、重工業優先發展的傳統發展觀。該階段將農產品統購統銷,將農業剩余轉移到了工業部門,實際上是犧牲農業為工業積累服務,這種對農民的強行索取,損害了農民的積極性,對農業發展有負面的影響。

(二)糧食補貼時期(1979-1993)

伴隨著改革開放和經濟建設為中心,在“發展是硬道理”等思想指引下,逐漸形成了解放并發展農業和農村生產力,扭轉片面重工業化發展戰略,大力發展以輕工業為主的加工制造業的戰略。輕工業的發展帶動了農業的發展。同時國家在農村實行土地家庭承包經營,農業生產力獲得了極大解放,農業產出穩定增長。并實行以對城市居民價格補貼為主要內容的糧食補貼政策,該時期農民依舊處于城市居民、糧食部門、農民利益排序中的末位。

(三)農業保護時期(1994-2002年)

這一時期的農業政策以國家啟動農業生產保護為主要特征,保護重點也由保護城市居民轉到了糧食部門。從1993年糧食統購統銷制度終結,國家建立糧食風險基金,糧食補貼以風險基金形式補貼糧食企業等流通環節開始,到2002年試行糧食生產直接補貼,這一系列漫長博弈,農業政策終于回到了農業保護的邏輯起點:保護農民。保護政策則經歷了價格保護向生產補貼的轉變。

(四)農業新政(2003年至今)時期

該時期政府形成了“取消農業稅,反哺農業”為核心的農業新政。從農業政策的演變可以明顯地看出中央對農業發展的支持態度已非常明確。

三、改善我國農業弱質性的對策

(一)完善與《農業法》相配套的農業法律法規,切實落實國家支持農業發展的宏觀經濟和產業規劃

為了完善農業宏觀調控的法律體系,與《農業法》確立的農業宏觀調控制度相適應,必須以《農業法》為龍頭,完善與《農業法》相配套的、用以規范和調整農業和農村各項具體經濟關系的、以農業宏觀調控措施為基本內容的、門類齊全、相互配合、協調一致、操作可行的農業宏觀調控法律體系。

我國應結合《農業法》對國民經濟發展計劃法和產業調節法以及相關宏觀法律的對農業的宏觀發展目標的規定,進一步修改《農業技術推廣法》、《種子法》、《糧食收購條例》等農業方面的法律法規,使得現行的農業法規既能與國家的宏觀農業計劃相適應,使得國家的農業產業目標能真正落實到農業各部門、各地區,使得國家的農業宏觀政策能通過《農業法》等相關法律法規落實到實處。

(二)完善農業財政促進政策,健全各級財政對農業的支持制度,充分發揮財政的作用

從各國的經驗來看,對農業的國家財政的扶持,能有力地增強農業發展的機會。農業補貼已經作為各先進工業化國家普遍采用的保護、支持農業發展的通行做法。發達國家的直接補貼政策不僅促進了農業的穩定發展,而且農業生產力的提高還為工業的發展提供了廣闊的空間,進而帶動了整個國民經濟的全面發展。但我國目前農業補貼支出少,對農業發展的支持力度小,影響程度低。因此,必須繼續加大對農業的投入。

在宏觀“支農”政策的指導下,我國應該進一步完善各項農業財政法律制度,加緊制訂符合我國現今農業發展需要的財政支持法規,同時重視財政“支農”政策法規的執行,切實保證農民能體驗到國家對農業的財政支持。我國應盡快制訂《財政轉移支付法》。首先,對地方各級政府的財政事權與財權進行明確的劃分,加大對農村及以農業為主的地區的財政權利;其次,要完善各級政府見的財政轉移支付制度,加大中央政府、經濟發達地區對農業欠發達地區的財政轉移力度,平衡農村與城市的財政支付政策;最后,應該明確政府對農村公共物品的轉移支付,對農業的補貼及扶持的規定,完善現行的轉移支付的法律制度。

(三)完善國家的價格宏觀法律制度,穩定農產品價格,確保農業的發展

我國的商品價格是以市場形成的價格為基礎,在一定程度上反映了相關商品市場的供求關系。如前所述,由于農產品不同于一般的商品,其產量在很大程度上取決于自然因素,因而收成很難預計,產量也很難預計。這就造成了市場無法體現供求關系或者遲延體現的情況,使得農民也就不能針對市場價格及時調整自己的農業生產。

因此,要完善相關的價格宏觀調控制度建設,制訂《農產品價格保護法》,建立農產品的價格保護機制,穩定農產品價格,確保農業發展。明確國家對糧食、食品等關系國計民生的重要農產品實行保護收購制度,建立農產品價格調節制度,由國家撥款設立專門的農產品價格調節基金,用于在農產品價格發生非正常性波動時平抑農產品價格,穩定農產品價格;建立重要農產品儲備制度,防止大災害或農產品產量大幅度減少時出現經濟的混亂現象,對農民實施風險保障;設立農產品價格預警制度,采用量化形式對各項農產品的價格因素進行定期預測,及時向政府提供農產品的價格水平信息,以便政府的宏觀干預,同時也及時向農民提供農產品的價格信息,以便農民對農產品的生產進行調整。此外,完善農產品出口補貼制度,鼓勵農產品出口,促進農業發展。

(四)適時調整國家對農業的貨幣政策,激活農村的“金融市場”

由于農業是弱質產業,農業產業比較利益在國民生產總值中呈現下降的趨勢,導致以追求利益最大化為最終目標的市場資金紛紛退出農業生產經營領域,轉向其他比較利益較高的產業,而農業生產經營卻是需要大量穩定的投入才能維持的,因此以國家支持為主的健全而穩定的農村金融制度的建立是必不可少的,同時還要強調國家對農業的專向貨幣政策。這主要是通過中國農業銀行和中國農業發展銀行提供國家支持農業發展的專向貸款,具體措施:有:給農村貧困農戶小額農業貸款;重點對一些有基礎的種植、養殖大戶、技術戶進行資金支持,通過他們帶領貧困戶走出困境;還可以針對地方特有的農牧業進行優先貸款,既能幫助地方特色企業逐漸壯大,而且也可以通過這些龍頭企業的發展帶動地方經濟,促進就業。在這方面,中國農業發展銀行已經有所措施了,該行制訂的《中國農業發展銀行糧食加工企業收購資金貸款管理暫行辦法》規定,對經省級及省級以上的政府確認的以糧食為主要加工原料的農業產業化龍頭企業和地市級政府確認的地方糧食加工骨干企業給予必要的信貸扶持,通過扶持農業產業化龍頭企業的發展,加強基地建設,帶動農民改善種植結構,達到地區增收、企業增效、農民增益、農業增長的多贏效應。

此外,還應該積極通過各商業銀行對風險較低、回報高的農業項目和信譽好的農業企業提供非政策性的商業貸款等,滿足農業的資金需求,促進國家農業產業的發展。同時,還可以通過農業貸款利率的調整,開放新的金融衍生產品,引導民間、外國的資本向農業流動,集中各種資本加大力度發展農業。

(五)建立健全農業保險立法,政府參與農業保險的法律機制

農業是一個高風險、低收益的弱質產業。農業保險是現代各國分散農業生產經營中的各類風險、保障農業生產經營者收入水平的有效制度,也是國家彌補農業生產弱質性的重要手段。因此,必須加快《農業保險法》的立法進程,完善與農業保險相關的法律、法規體系。但是,農業保險并非是安全的保險,也需要政府的積極干預。首先,政府應給予農業保險經營者稅收優惠。我國對農業保險的稅收支持體現在《中華人民共和國營業稅暫行條例規定》第6條關于減免營業稅的規定。事實上,對于風險高、利潤薄的農業保險還相當有限。應當將農業保險的稅收減免放在農村稅費改革的大背景下予以考量,加大稅收優惠力度,對于經營農業保險的經營所得應減征乃至免征所得,以吸引更多資金進入農業保險領域。

其次,政府應提供農業保險的補貼。農業保險中存在著一個惡性循環,即高賠付率和經營成本導致高費率,而缺乏有效支付能力的農民只有較低的參保率,參保率的降低造成保險人風險分散的困境,于是保險費進一步提高,克服農業保險失靈,就必須打破這個循環,政府提供補貼支持便成為可供選擇的途徑。

再次,政府應積極推動農業保險的分保和再保。農業自然風險的損失大和區域性,勢必導致保險人承保危險過分集中,而分保和再保可以擴大保險基金的規模,將局部風險逐級分散至更大區域,另一個角度來看,也增強巨災風險的可保性。因此,政府應積極推動,或者委托商業性保險公司代理此項業務,或者直接成立政策性保險公司進行經營。

最后,應建立健全農業保險的監管體系和制度。對農業保險人和農業保險市場實施外部監督,以確保農業保險人的穩健運行以及農業保險投保人的合法權益不受侵害。

(六)大力扶持農民專業合作社的發展

2006年10月31日通過的《農民專業合作社法》是事關現代農業發展的一項制度建設。農民專業合作社的興起與發展,不僅提高了農民進入市場的組織化程度,把一家一戶不能做、不敢做的事情做到,而且能家快農業科技成果的轉化和新品種、新技術的推廣,提升農產品品質和市場競爭能力,促進農業標準化和產業化的發展。

農業是基礎產業,關系到糧食、食品安全,關系到人類生存環境的保護。農民專業合作社既是職業農民的群體,又是農業的主體,扶持農民專業合作社符合扶持農業生產的目標。政府應該為合作社提供有利的外部法律、制度環境,公共物品供給、各涉農部門的協調等工作,對合作社給予各方面支持的優惠政策,以推動農民專業合作社的發展,充分發揮農民合作社在引導農民和企業進入市場、銷售產品、維護權益中的作用。