城鎮職工基本養老保險關系轉移接續問題探討

崔沙沙

摘要本文首先介紹了當前城鎮職工基本養老保險關系轉移接續問題的主要表現,接著對城鎮職工基本養老保險關系轉移接續難的原因進行了分析,最后根據所出現的問題,提出了解決養老保險關系轉移接續問題的對策。

關鍵詞城鎮職工基本養老保險轉移接續

中圖分類號:F840.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-296-02

隨著我國經濟的快速發展,人口在城鄉之間、城市之間的流動性越來越大,城鎮職工基本養老保險關系轉移接續的需求也越來越普遍。但與之不協調的是,在實際操作中,城鎮職工基本養老保險關系轉移接續存在諸多問題。這直接影響了參保人員的社會保險合法權益,一定程度上限制了人才流動和勞動力市場的發育,也對人力資源和社會保障部的形象產生了負面影響。所以探討城鎮職工基本養老保險關系的轉移接續問題很有意義。

一、當前城鎮職工基本養老保險關系轉移接續問題的主要表現

根據現有政策及其實踐操作結果,可以發現目前城鎮職工基本養老保險關系轉移接續存在以下問題:

第一,轉移經辦手段落后,各地操作口徑不一,對接困難。由于基本養老保險信息管理系統尚未實現全國聯網,養老保險關系轉移的相關信息只能通過人工傳遞,效率低下。轉移過程中有時導致部分信息失實甚至丟失。執行中各地之間缺少統一的轉移接續業務經辦規程、操作口徑和相關信息表式清單,轉出地開具的轉移手續所包含的信息有時往往滿足不了轉入地接續關系的需要。

第二,基本養老保險跨區繳費年限不能銜接。自1997年確立社會統籌與個人帳戶相結合的基本養老保險籌資模式以來,在實際工作中遇到的棘手問題是,不同統籌地區(統籌地區是指統一收支社會保險費的行政區域,就全國來看,有省級、地區級和縣級多種統籌層次)的繳費年限不能直接疊加。特別是,部分地區對流動人員轉移后在原參保地的視同繳費年限不予認可。這兩種現狀不但嚴重弱化了養老保險的保障功能,而且嚴重阻礙了勞動力在全國范圍內的正常流動和合理配置。

第三,調動人員可轉移,流動人員難以轉移。1999年,勞動保障部辦公廳下發《關于嚴格執行職工基本養老保險個人賬戶轉移政策的通知》(勞社廳發〔1999〕22號),規定轉移接續養老保險關系時,前后繳費年限合并計算。2002年,勞動保障部辦公廳在給上海市勞動保障局《關于戶籍不在參保地的人員辦理退休手續有關問題的復函》(勞社廳函〔2002〕190號)中答復:參保人員因工作流動在不同地區參保的,不論戶籍在何地,“達到法定退休年齡時,其退休手續由其最后參保地的勞動保障部門辦理,并由最后參保地的社會保險經辦機構支付養老保險待遇。”但由于種種原因,上述這些文件在各地區并沒有得到貫徹落實。除了少數經過組織、人事、勞動部門批準調動工作的人可以順利轉移接續社會保險關系,大多數企業職工轉換工作單位、流動到其它地區就會遇到社會保險關系轉移難的問題。

第四,加收養老保險超齡費,增加轉移人員負擔。《讇拙濟特區企業員工社會養老監仗趵》就明文規定?996年7月1日以后調入本市的員工,超過市政府規定的調工調干年齡界限的,應繳納超齡養老保險費;在珠三角的另一些地區,也規定辦理養老保險關系接續時,男性超過45周歲、女性超過40周歲的,除市政府另有政策規定的以外,都需按有關規定補繳超齡部分的養老保險費(或稱統籌費)。加收超齡費(統籌費)本意是通過多渠道方式增加資金,由于費用最終的承擔者是轉入地企業單位和員工本人,客觀上阻礙了養老保險關系的轉移。

二、城鎮職工基本養老保險關系轉移接續難之原因分析

造成養老保險關系轉移接續難的原因很多,主要有以下幾個方面:

第一,統帳制度的特點。從我國現行城鎮職工基本養老保險“統帳結合”模式的主要特點可以看出,個人帳戶是屬于職工個人的,而統籌帳戶里的統籌基金則是所有參保人員共同所有的。所以,當城鎮職工需轉移基本養老保險關系時,個人帳戶可以隨本人走,但統籌基金因為是參保人員共同所有的,所以其不能帶走。這樣,城鎮職工基本養老保險關系的轉移就意味著其養老基金的縮水。或者退一步講,即使可以轉統籌帳戶中屬于自己的那部分,如何合理地計算出這部分基金,又是誰來承擔這部分基金呢。如果這些問題解決了,我國解決城鎮職工基本養老保險關系轉移接續難的問題也不會太難了。

第二,統籌層次低,缺乏統一規范的轉移辦法。缺乏統一規范的轉移辦法、管理手段落后也在一定程度上導致了養老保險關系轉移接續難。由于目前我國養老保險統籌層次很低,各地都有一套自己制定的養老保險政策和操作辦法,管理水平低,因此人為加大了轉移難度。主要表現為:一是沒有形成統一規范的轉移操作辦法。二是管理手段落后,互相之間信息網絡不聯通。由于目前全國各地社保信息化建設水平參差不齊,社保關系轉移沒有一套行之有效的操作辦法和跟蹤機制,導致職工在辦理基金轉移后就處于“兩不管”的狀態:部分職工因為不了解政策或其它原因遲遲未到轉入地社保機構辦理確認手續,導致轉入地社保機構只能對這些轉入基金進行長期掛賬處理;轉出地社保機構在為職工辦理了保險關系轉移手續后無法跟蹤基金的到賬情況,使職工經常為了查詢基金轉移情況而在兩地社保機構間奔跑。

第三,轉移造成的保險責任轉嫁與“分灶吃飯”的財政體制。乍一看,關系轉移不就是辦辦手續嗎?其實不然。養老保險關系的實質是參保人員的養老保險權益。從表面上看,養老保險關系轉移的是資金和信息。實際上,轉移的真正內容是權益。繳費年限、視同繳費年限、個人帳戶資金等等只是養老保險權益的表現形式。當前,全國多數地區實行的是“市縣級統籌+省級調劑金”的養老保險制度模式。各統籌單位獨立核算基金,當地政府要對本統籌范圍內的基金缺口兜底,獨自承擔確保養老金按時足額發放責任。在這種運作模式下,養老保險關系轉移意味著保險責任的轉嫁,轉入地要承擔起轉移人員未來的養老金支付無限責任。在目前我國大多數地區養老保險基金積累都不多、養老金發放壓力較大的情況下,各統籌范圍勢必會想方設法阻止養老保險關系轉入,而對養老保險關系轉出則非常樂意。

三、解決城鎮職工基本養老保險關系轉移接續問題的對策

關于如何解決城鎮職工基本養老保險關系轉移接續問題,許多學者提出了自己的看法和見解。作者認為,解決問題的關鍵在于做好以下幾方面的工作:

第一,統一轉移接續條件、經辦規程和操作口徑。基本養老保險關系轉移業務受理條件應該具有較高的透明度,全國統一。同時,參保人轉移回戶籍所在地參保的,原則上應該予以辦理。但是,各地也應該相應建立起城鄉統一的職工基本養老保險制度,給予外來人員在基本養老保險方面的同城待遇。全國統一的轉移辦法,不僅在于業務受理條件的統一,業務的經辦規程和操作口徑、表式清單等應該全國統一,具有規范的操作性。同時,地區之間應建立起正常的轉移溝通協調機制,明確轉接雙方業務溝通協調的責任,避免參保職工多次往返奔波。

第二,實現視同繳費權益賬戶化,做到實帳轉移。造成目前轉移難的困難之一,就是基金轉移量太小。目前養老保險關系轉移,只轉移個人賬戶基金部分,而統賬結合的個人賬戶基金建立只有10年時間,基金量積累少,對轉移接收地將來的待遇支付帶來壓力,造成轉入地不愿接受。要實現轉移接續,必須加大跨統籌地區流動人員養老保險關系轉移的基金數量,以均衡轉入地和轉出地之間的責任和利益關系。不但要轉移個人賬戶基金,還要轉移視同繳費年限權益部分,甚至還可以考慮轉移部分單位繳納的統籌基金,這樣才可以減輕轉入地的基金支付壓力。至于視同繳費年限權益的資金,我們可以考慮出售和變現部分國有資產來解決。國有資產的變現,按照國際通行的常規做法,可以采取股市變現、國有土地有償使用和出售公有住房等形式來實現。這樣就保證了在個人帳戶建立之前參加基本養老保險者在個人帳戶制度實施后個人帳戶的充實化,也為轉移這部分人的視同繳費年限權益做了資金上的準備。

第三,單位繳納的統籌基金是否轉移、怎樣轉移,轉移多少。這實際上是對城鎮職工基本養老保險關系轉移接續方式的選擇。目前在轉移接續方式上有兩種思路,一種方案是把部分統籌基金換算成現金隨著轉移,即可以帶著去轉入地。另一種方式是不轉移統籌,只轉移社會信息和記錄(這種思路與目前歐盟的社保轉續,即“分段計算”模式非常進似)。第一種思路要求國家出臺全國性政策把統籌基金的比例確定下來,但這個比例還在征求各地意見,怎樣確定還未知。退一步講,即使比例確定下來了,如果城鎮職工基本養老保險實現了全國統籌,那我們花大力氣定的比例也就白費了。所以,作者比較傾向第二種思路:城鎮職工基本養老保險關系轉移接續可借鑒歐盟的“分段計算”模式——工作地繳費,分段記錄;退休地發放。即保持社會統籌和個人賬戶相結合的管理模式不變,再不轉移統籌基金的前提下,按各參保地規定分段計發。具體做法是,依據參保人員在各參保地繳費工資和各參保地在崗職工平均工資為基數計算其指數化的平均繳費工資,進而確定其基礎養老金和過渡性養老金的標準,其養老金可由各參保地分別委托相關金融機構發放。國家發改委社會發展研究所所長楊宜勇認為,這既避開了個人賬戶,也繞開了統籌基金轉移難題,使得全國社保轉續具有可操作性。