公共利益的法律界定及操作原則

柏 軍 陳 湛

摘要何謂公共利益,如何理解和解釋公共利益,不僅是法律解釋的難題,而且在學理上亦不易把握。本文首先從個人、社會、國家三者關系的角度闡釋了公共利益的實質,并就其概念的界定,以及操作原則做了探討。文中認為公共利益是一切政府行為的出發點,是社會整體利益或道德取舍,是一種抽象的公共秩序,并且就公共利益界定的操作原則做了簡要論述。

關鍵詞公共利益私人利益法律關系

中圖分類號:D90文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-337-02

公共利益是一個法律關系中的重要概念,它涉及個人、國家、社會三個重要主體的相互關系,是政府做出行為的根本依據,所以對它的探討具有重要意義,也是一種必然。國內外眾多學者都對公共利益這個概念做了深入研究,并提出了許多重要觀點,本文在借鑒前人成果的基礎上著重從社會關系角度對公共利益的實質進行了探究,并對許多觀點進行了綜合,提出了對于公共利益法律界定的概念、特征和操作原則。

一、公共利益探討之必要性——以個人、政府、社會三者關系為視角

公共利益作為一個抽象的非確定性概念,在探索的過程中存在一定艱辛,但其與公共生活和公民的私人生活具有極為密切的關系,所以對其的探索又是極為必要的,因為它是幾乎所有法律關系的隱性要素之一。

在人類社會的所有關系中,國家、個人、社會三者之間的關系是最重要的組成部分。其中,國家的代表即為政府,所以個人、政府、社會三者之間的關系作為基本骨架構,建了人類社會幾乎所有的法律關系和其他社會關系。當然,這些關系錯綜復雜包括三者相互之間的關系以及個人與個人、政府各部門之間和社會各種利益之間的關系。

筆者以為,任何法律關系都是兩維的,而不是一維的。從表面上看民法上的關系往往顯示出私人關系這種特征,而刑事法律關系、行政法律關系則會比較關注私人與政府之間的關系,但如果按照利益這個要素尋根究底,就會發現利益的直接承擔者總是特定的個人,也就是說任何法律關系的第一維是個人與個人之間的關系。這也是由人類社會本身決定的,因為人類社會最根本上都是由單個的人組成的,所以其中發生的任何關系其最直接承擔者都是單個的人。

法律關系的第二維乃是個人與社會之間的關系,這一層關系是隱性的,深層次的。因為人類社會形成后,每個人便已經是社會的人,所以人與人之間的關系都打上了社會的烙印,每個人的個人行為不僅會影響到別人,還會影響到社會做為整體本身所具有的利益。這就要求我們從根本上樹立一種觀念,即社會本身具有獨立的人格,它有其自身獨立的利益,而這種利益也不僅僅是社會中每個成員個人利益的疊加。

這種獨立的、社會本身所具有的利益即為公共利益。由此,在一個良性運行的國家,個人、社會、政府三者之間的關系也就有了完美的呈現:個人自身所直接關注的是與其相關的個人利益,而社會作為獨立的角色所應維護的乃是公共利益;政府在其中充當中間者的角色,它是社會的代表,也是由個人通過契約締造的,所以它行使公共利益所有者社會所賦予的權力,同時又必須維護好個人利益,從而要求政府能夠平衡好各種利益關系,促進個人和社會兩種主體利益的最大化。

在個人、政府、社會的關系中探討公共利益,其最突出的意義在于,在此視角下把握了公共利益的實質,將使我們在各種法律關系中既能深刻理解政府公權力的介入根源,又能準確把握政府的公權力尺度。在刑事法律關系中,犯罪嫌疑人個人的行為不僅給受害者造成了損害,還危及到了社會存在和發展的基礎,基于此,第二維關系便顯得尤為突出,上升成了主要矛盾,所以政府在其中一直處于主導地位;在行政法律關系中,其主體即為公民個人與政府,而政府中間者的角色決定了利益平衡的雙方為個人與社會,所以每一種行政法律關系的確立都是社會公共利益與個人人權之間的妥協一致;民事法律關系中政府管轄權的來源也是基于公共利益的維護而發生的,因為民事法律關系不僅涉及到私人之間的關系,貿易誠信順暢的進行與否也關系到市場秩序、社會穩定等公共利益,所以當出現不遵守民事法律的行為時,法院便具有當然的管轄權,因為其也觸犯了居于第二維地位的公共利益。同時,尤其需要注意的是各種權力的介入尺度,“公共利益決不是用政治性的法律或法規去剝奪個人的財產,或是削減哪怕是它最微小的一部分?！必P所以用人權給公共利益劃定界限是十分必要的,每宣布一項人權,同時也就意味著宣布了一項公權力的界限。這是現代民主與憲政建設所賴以建立的基本原理和法則。

二、公共利益概念之界定

公共利益概念的內容具有不確定性與多面性,對其進行的探索在客觀上非常困難,但我們從各個角度對其進行論述,以使其更加完善是十分有意義的。對公共利益的不斷探索,也會使人們的認識更加趨于一致,更加精確,從而指導我們的社會生活。

關于公共利益的概念,筆者認為公共利益是一切政府行為的出發點,是社會整體利益或公共道德取舍,是一種抽象的公共秩序。其本身既具有目的價值又具有程序價值,而且二者是相互融合的,因為任何目的的實現都是需要程序予以體現和保障的,而任何程序的進行都必將達成某種特定的或非特定的目的。由前文關于政府、社會和個人三者關系的討論可知,政府是社會公共利益的代表,其做出的任何行為必然要以此為基本依據,同時,它還負擔著平衡個人利益與公共利益的沖突,使其和諧一致的任務,所以政府又要時時考慮個人利益,并以此給公共利益劃定好界限,所以對公共利益和個人基本權利的界定將直接影響到政府的權力范圍。對于政府,要求其依法行政便是要把公共利益作為其行為依據,同時,還需要以私人利益為其必要的行為約束,因為法在制定后就體現著最大多數人的最大幸福,它是獲得最普遍認同的目的性價值的體現,而且它關于程序方面的諸多規定正是對于目的實現的維護。

首先,將公共利益描述成社會整體利益是必要的,因為有許多利益雖并不直接關涉到公民個人,不對其私人利益產生直接影響,但卻對某個社會整體的存在和發展具有至關重要的作用,同時又間接影響到公民私人權利。

其次,我們的法律中有許多原則和細則都體現著公序良俗的要求,說到底也就是一種公共道德取舍,比如對同性戀婚姻的限制,以及刑法中聚眾淫亂罪的規定,可能并不直接影響到其他公民的權利或政府職能的行使,但法律依然對其做了否定性評價。許多人認為如果出于自愿原則,而對其他人沒有直接傷害的話,人們可以做所有的事情,但實際上這種觀念是不合理的,從表面上看某種個人(下轉第365頁)(上接第337頁)行為可能對其他人或者社會沒有影響,而其觸動了公共道德價值的取舍,可能給別人的生活和情感造成傷害,其危害性是潛在的?？陀^的講,筆者以為這種因為道德觀念的問題而對某些公民行為的限制的做法應是恰當的。

再次,公共利益從某種角度講也是一種抽象的公共秩序,因為人們發現只有找到“一種只要求他們就手段而非目的達成共識的合作方法”豎,才有可能得到穩定的和平的秩序,并有助于人們追求各種各樣的不同目的。所以政府職能的行使必須給公民自我價值的實現提供廣闊的空間,也就是大多時候,政府只是充當秩序和福利提供者的角色,它只是為公民各種行為的做出提供有利環境和物質基礎。

三、公共利益與私人利益的關系

在探討公共利益時,我們還應注意的一個問題是公共利益與私人利益之間的對立統一關系。一方面,二者存在著對立關系,憲法一方面肯定基本權利的存在、保有和行使這個權利所帶給私人的利益,另一方面也承認這個利益亦可能侵及公益,故兩者間存有一個隱藏的緊張關系。因此,如何促使公益的增進及維持,以及如何調和其與私人的基本權利之間的緊張關系,都是憲法賦予立法者的形成權,由立法者以制定法律的方式來消弭及調和。而這亦應為公共利益的精義之所在。

另一方面,公共利益與個人利益存在著統一關系,現在其的根本出發點都是一致的,它們相互維護,相輔相成。公共利益是人類社會形成后根據某一契約出讓個人的部分權利的結果,而建立這一契約的根本目的在于使社會中的每個人獲得安定的社會秩序、充足的個人發展空間以及基本的物質保障,有利于維護社會的存在和促進社會的發展,而社會發展所帶來的最終結果就是社會個人利益的不斷完善。個人利益要想得以較好的實現,良好的社會秩序是必不可少的,從而確保公共利益得到充分滿足也就是十分必要的了。所以說,二者的統一性主要包括相互依存,相互滲透,相互促進三個方面。

四、處理有關公共利益具體的操作原則

(一)只有在程序的框架下界定公益秩序,才會在個人目的多樣性的前提下,最大程度的實現最大多數人的利益訴求

為避免公共利益僅停留在抽象的目的性價值層面上,在處理有關公共利益的問題時,尤其是解決公共利益與個體利益的沖突時,必須遵循一定的秩序原則,從而在立法中體現良法,在執法和司法實踐中實現良法之治。所以,對公共利益需要確定一定的秩序原則,由此可以對其進行較明確的把握,而不再僅僅是抽象的目的性價值,可以使其更加清晰的指導實踐。

(二)公共利益法定性原則

政府的一切行為都要依法律的明文規定或基本精神做出,也只有這樣才能對政府行為的公共利益依據做出最基本保障,因為法律是人民代表機構通過特定的立法程序創制的,其能從最大限度上體現公共利益的要求。學術上或現實生活中,人們對于公共利益的理解可能存在較大分歧,不能達成統一意見,因此政府若以自己的理解或某些人的見解行事不免會出現混亂,甚至與真正的公共利益相悖離,所以其只能依法行事,公共利益也只能由法律定義,這也正是政府執行公共話語權的意愿的表現。

(三)分立與制衡原則

一項公共利益的實施必然要有相應機構和程序對公權力的執行機構進行監督和制約,如此才能保障這個實施行為不偏離公共利益的本意。同時,參與機制和救濟機制也是公民表達意愿的重要手段,前面已經提到公共利益并非一種話語霸權,其在實現過程中要同觸及到的各方利益進行妥協,要充分考慮私人利益的要素,所以權力的分屬和制衡,程序的民主化是保證公共利益得以真正實現的必要手段。