發達國家和地區依法管理城市社區對我國的啟示與借鑒

邸洪旗

摘要社區是居民生活于此的社會共同體,是城市的細胞,社區的穩定發展是城市發展的前提與保障。世界許多發達國家和地區城市發展的實踐證明,社區建設是現代文明城市建設的基礎工程,是加強城市管理,解決工業化和城市化過程中出現諸多社會問題的有效途徑,而對城市社區行之有效的依法管理是社區建設和發展的關鍵。

關鍵詞城市社區依法管理啟示借鑒

中圖分類號:C939文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-263-02

世界許多發達國家和地區城市發展的實踐證明,社區建設是現代文明城市建設的基礎工程,是加強城市管理,解決工業化和城市化過程中出現諸多社會問題的有效途徑,而對城市社區行之有效的依法管理是社區建設和發展的關鍵。在我國,由于法制建設和其他諸多因素的影響,城市社區依法管理和建設還有很長的路要走,對此,我們應該以開放的態度放眼世界,積極借鑒國外的先進經驗。但這種借鑒必須考慮到中國的國情,考慮到我國的政治制度、經濟發展、文化傳統、人口狀況等諸多因素,如果生搬硬套,解決不好“洋為中用”的問題,任何借鑒都將是有害而無利的。

一、發達國家和地區依法管理城市社區的做法和經驗

世界上多數發達國家和地區對城市社區的管理,是政府依靠居民自治組織進行的。其中,各種非政府組織和社會團體發揮著非常重要的作用,因此,我們研究和介紹發達國家和地區依法管理社區的經驗,也應該從政府、居民自治組織、各種非政府組織和社區居民這些社區建設主體層面上進行。

(一)居民自治組織在城市社區中發揮重要作用

社區自治,就是社區居民通過一定的組織形式依法享有自主管理社區事務的權利及其實踐過程,是居民社區參與的高級形態,也是民主精神的體現和要求。而居民自治組織,則是居民自主參與和自主管理社區發展事務的組織載體,也是居民在社區中建立的維護自己合法權益的社會組織。發達國家和地區城市社區居民自治組織的建立和運行,完全是按照法律規范進行的。比如美國紐約市的立法機關,即市議會通過的《紐約市社區董事會章程》(以下簡稱《章程》)對城市社區自治組織的建立、組織機構的設置、組織的職責以及自治組織與政府的關系等方面,都做出了具體規定。

(二)由法律來規范城市社區管理中的政府行為

政府作為一個政治組織,同其他組織一樣,具有兩種基本的功能:一種是政府維系自身正常運轉的功能,或稱為政府體制的“內功能”,它所針對的是政府系統自身。另一種是就政府系統與其他社會系統、經濟系統等關系而言所具備的功能,或稱為體制的“外功能”,它所涉及的是政府或國家與社會之間的關系問題。就政府的體制外功能而論,政府是國家職能的執行者,具有管理社會事務的功能。政府應當管什么,不管什么,采取何種方式和手段來管,以及管到什么程度,會因不同的國情、不同的社會制度而有所不同。但總的來說,我們必須承認,社會系統有其自身的運動規律,政府必須尊重這些規律,并最終要上升到法律的高度予以確認。政府體制的外功能既是必要的,也是有限的,政府既管理社會,又受制于社會,政府不能壟斷所有的權力,而要與社會分享一些權力。政府體制的外功能必須在政府和社會之間的“平衡點”上運作。

縱觀發達國家和地區城市社區發展的實踐,凡是社區建設和管理非常成功的國家,其政府處理和社區之間的關系基本上是在這一平衡點上來運作的,而且無一例外地由法律來支撐。即從法律上明確地劃分政府和社區各組織權利和義務的范圍。

(三)非政府組織在城市社區建設中發揮重要作用

在發達國家和地區的社區建設和發展中,非政府組織和各種社會團體是一支不可忽視的力量。以美國為例,137政府非營利組織遍布全美各地。這些組織是一種為實現特定目標結合而成的自治組織,它們的出現除社會需求外,與政府政策支持和社會關愛是分不開的,這類組織為居民提供了重要的社區參與途徑。

對于這類非政府組織,各國和地區政府的做法基本相似。首先,給予相應的法律地位,并附以政策扶持和提供必要的啟動資金,以幫助建立能為社區居民提供各種服務的團體組織。其次,按規定提供經費以幫助組織的正常運轉,這已成為政府的法定職責,在很多國家,這筆費用已占到全國福利費用支出的很大比例。第三,政府對社團的管理權完全下放,但保留指導權和審計監督權。第四,政府和社團組織均嚴格依法辦事。

(四)城市居民廣泛參與社區建設和管理

在發達國家和地區,由于城市社區建設和管理是政府通過居民自治組織和其他各類非政府組織、社會團體進行的,因此,社區居民的參與成了社區建設和管理體制有效運轉的必要條件。事實上,因為法律賦予了社區居民相應的權利,所以,居民社區參與的積極性非常高。社區居民依法參與社區規劃,城市社區發展規劃,是社區建設比較全面的、長遠的發展計劃,與社區居民的切身利益密切相關,因此,對于調動社區居民參與社區建設的積極性至關重要,發達國家和地區的城市,在制定和實施社區規劃的過程中,都廣泛地吸收社區居民參與其中。

二、發達國家和地區城市社區依法管理帶給我們的啟示

發達國家和地區依法管理城市社區的實踐經驗表明,城市社區管理體制的有效運轉,必須依靠健全和完善的法律法規體系來支撐,在此基礎上,政府和社區內各類團體組織依法行使自己的權力或權利,履行自己的義務。政府發揮主導作用,積極扶植和鼓勵非政府組織和社會團體以及社區居民通過民主自治參與社區管理和建設。應該說,缺少任何一方的依法參與,社區管理和建設都將不能取得成功。由于我國城市社區建設還處在起步階段,因此,借鑒他人的經驗就顯得十分必要。

(一)健全城市社區法律法規

經濟體制改革和社會主義市場經濟的發展,是現代社區在我國得以生成和發展的前提。但是,有了這個前提,并不等于現代社區的管理體制可以自動生成,從傳統“準政府”性質的社區組織到現代意義上的社醫依法管理和發展,還需要一系列主客觀條件的配合,其中“有法可依”應該是社區依法管理的前提,因為沒有健全的法律法規,加強城市社區法制建設,實現社區管理法制化,根本無從談起。從發達國家和地區城市社區管理的經驗來看,凡是社區建設和管理取得成功的國家,都有健全和完善的法律法規,不管是政府還是居民自治組織或社會團體,均依法辦事,從而使社區管理和建設走向了法治化和正規化的道路、我國長期以來,由于受計劃經濟體制的影響,社區管理主要依靠政府的政策和行政命令來推進,一直沒有建立完善的社區管理的法律制度,致使社區管理的很多方面仍無法可依,嚴重制約著我國城市社區法制建設的進程。因此,當務之急就是要加快立法建設的步伐,打破社區管理無法可依的局面,使社區管理逐步走向法制化、正規化。

(二)促進城市社區社會團體組織的發展

發達國家和地區城市社區建設的實踐證明,管理主體的多元化是城市社區管理走向法制化的一個重要的方面。政府、社區居民自治組織、介入社區發展事務的大量非政府組織和社會團體都是社區管理的主體,這種多元管理主體的實踐,具有許多突出的優勢和現實的激勵作用。其一,因其初步實現了國家、社區和專業機構的分權,有利于調動各方面從事社區建設、發展和管理社區事務的積極性;其二,國家和政府因其下放了部分權力和職責,明確了自己管理社區的權力和職責,一方面提高了社區管理的效率,另一方面降低了政府社區管理的成本;其三,社區因實現了一定的自治,既有利于推進基層社會的民主,也有利于監督和推進國家機構與專業機構在社區發展中的工作。我國長期以來由于計劃經濟的影響,在城市社區實行的是行政全能主義的社區管理體制,這種體制實際上是一種崇拜國家行政權力體系的管理模式,它置國家行政權力為管理社會的惟一主體,強調行政權力體系在社會發展中資源配置的絕對支配地位,并且總是排斥非政府組織和民間組織在各方面應有的權利和地位。新中國成立后不久,面對嚴峻的國際環境和“一窮二白”的經濟狀況,國家通過行政權力體系和計劃控制手段統攬了經濟領域的管理權,建立起高度集權的經濟體制。為保證計劃經濟體制的有效運轉,必然要求社會管理體制與之相匹配,要求采取高度集權的社會管理體制。由此,政府也就成了組織和管理經濟、政治和社會生活的惟一主體,當然也是城市社區管理的惟一主體,這在當時是十分自然的。在逐步建立市場經濟的今天,通過法律規范,加快社區社會團體組織的建立和發展,從而推動社區管理多元主體的形成,就是一項緊迫的任務了。

(三)發揮政府在城市社區管理中的主導作用

在發達國家和地區,盡管社區秩序的維護主要靠居民依法自治管理,但也離不開政府的引導、支持和資助。實際上政府仍然起著主導作用,只不過這種主導作用,是在完善的法律制度規范的范圍內得到發揮的。在我國,城市社區建設與發展尚處于起步階段,社區內部非政府的社會資源相當奇缺,居民自治程度很低且居民參與積極性不高,從某種程度上可以說,目前政府仍是惟一的城市社區管理主體,壟斷著社區管理權,因此,為推動城市社區法制建設的進程,逐步實現社區管理的法制化,一定要用法律規范政府行為,使其在城市社區管理中發揮主導作用。

城市社區管理要走向法制化,就必須建立多元社區管理的主體,打破政府作為惟一主體的局面。在一個相對成熟的現代社會里,政府對社區的發展和管理固然具有義不容辭的法定職責,但這種職責并不等于政府包攬所有的事務性工作,而是通過權力下放以及政策導向和過程管理等形式,將許多社會性事務交由或委托給居民自治組織和各類非政府組織去管理和經營,即形成“小政府、大社會”的管理格局。換句話說,政府和非政府組織之間既要分工又要合作,形成權力、權利、義務相互制約的良性互動狀態。只有用法律規范了政府行為,政府才能在法治的軌道上,關注、促進與規范社區的管理和建設,保障一個社區運行機制所必需的法治環境,也只有下放一部分權力,政府才能以立法者和行政者的身份推動各類社會團體組織的健康發展,社區發展也才能走上法制化的道路。

(四)調動居民參與社區管理和建設的積極性

社區是居民生活于此的社會共同體,居民是這個共同體的主人。實際上,居民對社區事務的參與是社會責任和社會權利的統一,既體現了居民對社區發展、公共事務的一種責任,又體現了其在社區管理方面享有的權利。

居民參與是依法管理社區的內在要求,人們參與社區的公共事務,實際是在社區開始了民主建設、民主管理。因此,可以說社區參與和社區民主是同一事物的不同表述。從民主和法制的關系來說,社區參與對社區依法管理有極大的推動作用。既然居民的社區參與是社會責任和社會權利的統一,那么依法管理社區就要真正保障社區居民享有依法管理社區事務的權利。只有權利得到了保障,才能調動居民參與社區公共事務的熱情和積極性,才能促進社區居民自治組織和社會團體組織的形成,推進社區管理走向法制化。借鑒發達國家和地區的經驗,應通過立法手段解決這一問題。其一,要保障社區居民享受社區服務的權利。其二,制定社區發展規劃的自主權。其三,保障社區居氏的知情權和監督權。保障社區居民的合法權益除了要依法明確并賦予社區居民的權利以外,另一個重要的方面就是要對于損害社區居民合法權益的行為給予堅決的制裁。