淺談我國村民選舉資格的認定

徐俏斌

摘要村民選舉資格的認定問題,是村委會選舉工作中首先要解決的問題。只有村民選舉資格得以認定,選民登記工作才能順利進行,村委會選舉工作才能如期完成。那么選民資格的界定應當具有哪些法定的條件和標準呢?這是村委會選舉必須解決的問題。

關鍵詞村民選民資格村委會選舉

中圖分類號:D638文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-284-02

一、現行村民選舉資格制度的缺陷

選民資格的認定,就是村委會選舉中選舉權權利主體的認定問題。《憲法》第34條規定,中華人民共和國年滿18周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限,都有選舉權和被選舉權,但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。依照《村民委員會組織法》第12條規定,年滿十八周歲的村民,不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限,都有選舉權和被選舉權。這說明村民的選舉資格具有普遍性和廣泛性。我們認為,在村委會選舉中具有選民資格必須具備以下條件:一是必須年滿18周歲。二是依照法律未被剝奪政治權利的村民。三是精神正常,能認識自己的行為和有能力對自己的行為負責的人。四是屬地條件,必須是本村村民。

對于前三個條件,學術上爭議不大。但對于何謂本村村民,由于法律并未就此作出具體規定,而各地方對其理解又各有差異,致使各地方規定不一,操作相異。有些學者認為,村民是指居住在本村、戶籍也在本村并與本村發生土地所有關系的自然人。判斷一是否是本村村民,主要看兩個條件:一個是居住條件,一個是土地所有關系。居住關系是構成本村村民資格的重要因素,但不是決定性因素,起決定作用的是土地所有關系。豍另一些學者認為:隨著農村人口流動加快,認定村民資格不能苛刻地要求其有本村戶籍和與土地相關系,而是應該按實際情況適當擴大村民的范圍。

結合相關法學理論和實踐來看,筆者認為,在村委會的選舉實踐中,以下問題比較突出:

(一)“空掛戶”的選民資格認定問題

在一些農村地方,“空掛戶”現象比較普遍,這些人員的長期居住地與戶口所在地是相分離的。有的原非本村村民,因種種原因落戶在本村;有的戶口雖然在本村,但長期外出打工或學習;還有些結婚、改嫁等特殊情況戶口仍在本村,但人在外村或外地居住的,形成空掛戶。在村委會選舉工作中,這些“空掛戶”有無選舉資格,在理論和實踐中均存在很大爭議。

(二)外來遷入的居民的選民資格問題

由于部分行政區劃的調整和工業區不斷地向農村延伸,導致部分居民被遷入了村民委員會的轄區內,這些外來的居民應屬于本村村民但沒有本地戶籍,因此在村民委員會選舉中,亦存在這些人員的選舉資格的認定問題。

這些問題在現行《村委會組織法》中都沒有明確的規定,各省級地方法規有些沒規定,有規定亦存在較大差異。歸納起來,這些問題其實就是村委會選舉中選民資格的標準問題,因此有必要對這個標準進行分析。

二、村委會選舉中選民資格的認定標準

由于目前對村民選舉資格沒有法律明文規定,也沒有一個權威性的法律性解釋,在實踐中對村民資格如何確定就成為村委會選舉中的一個爭議性很大的問題。因此,必須確定一個標準來認定村民的選舉資格,避免侵犯公民的

選舉權利。

(一)以是否具備本村戶籍為唯一標準

在現有的制度中,大多數地方都以戶籍為必要條件,規定只有長期居住在本村、擁有本村戶籍的村民,才能在村民委員會選舉中享有選舉權利。如《江西省實施<村委會組織法>辦法》就規定:“有選舉權和被選舉權的村民,一般在戶籍所在地進行選民登記。現居住地與戶口所在地不一致,連續居住本村1年以上并履行村民義務,本人要求在居住地參加選舉的,可以進行選民登記,但不得在戶籍所在地重復登記。”這樣,農村戶籍便成了是否具有選民資格的一個必不可少的條件。沒有本村戶籍的,就沒有選舉該村村民委員會的權利。假若賦予外來人口以選舉權,那么,緊接著的問題是,他們能不能參加村里的資金和村里的收益分配?如果不能參與村里的收益分配,其村民選舉權實際上是無意義的。

(二)以是否履行義務為標準

這種觀點認為,有關選民資格的確認問題,如果以戶籍為標準,會遇到以下兩個方面的挑戰:一是“空掛戶”的選民資格認定問題;二是外來遷入的居民的選民資格問題。

確定一個人是不是選民,是為了確定其是否有選舉權和被選舉權。由此,權利是確定選民資格的目的,是否享有權利和履行義務則是確定選民資格的最終歸宿。豏因此,確定選民資格的問題就變成了確定選民是否享有權利和履行義務的問題。如果沒有履行義務,就不應該享有選舉的權利。如天津市人大制定的《村民委員會選舉辦法》規定:除了戶籍在本村的村民外,居住或工作在本區域內,并且盡了村民義務的,也可以取得該村的選民資格。

筆者認為,以戶籍作為判斷村委會選舉中選民資格過于苛刻,不符合我國目前的實際狀況。第一,選舉權確實是與一定的身份相聯系的政治上的身份權,但同一主體在不同時期和階段其身份也不同,因此確定選舉權的關鍵在于確定身份的標準以及主體處于什么樣的法律關系中。外來人員在農村生活,與村集體緊密相連,那么就應該認定他們的“村民”身份。第二,以戶籍作為唯一的標準這種觀點,實際上是剝奪外來人員的選舉權與被選舉權。目前九億農民中有兩億在外工作,不給予這些人在村委會選舉的選民資格,實際上是剝奪了其選舉權與被選舉權,這違背了選舉權的普遍性原則。第三,村民自治有地域自治的含義,外來人員在農村生活和工作,已與該村緊密相關,甚至不少還履行了村民義務,為該村做出了貢獻,這就應該給予他們參與村里的自治事務的權利。

隨著流動人口的不斷增多,傳統戶籍制度已明顯適應不了時代的需要。因而,戶籍制度必須進行改革。實踐中許多地方之所以規定在戶籍所在地行使選舉權,一個很重要的考慮是為了保證絕大多數人能夠便利地行使民主權利,避免不必要的費用支出。但是我們應該看到,隨著人口流動的加快,戶籍所在地與經常居住地相異的人口越來越多。如果一味強調在戶籍所在地行使選舉權,那么他們要行使選舉權的話就必須要回到戶口所在地,行使權利的成本必然陡增,這無疑會浪費大量的時間和金錢。如果選舉權行使的門檻過高的話,一部分人非出于本意放棄行使權利的情況則在所難免。但是,如果不行使權利,民主的理念從何而來?制度的保障性又體現在哪里?豐這都值得我們深思。

而以是否履行義務作為判斷是否具備選民資格的標準,筆者認為也是不盡合理的。根據該觀點,確定選民資格就是確定選民是否履行義務。履行了本村義務就享有選舉權利,反之沒有履行本村義務就沒有選舉權利。這與目前法律規定相違背。另外,選舉權是一項政治權利,是憲法賦予每個公民的基本權利,只要法院沒有判決剝奪其政治權利,不管他是否為社會作出貢獻,都應該享有該權利。

權利與義務相一致是重要的法理原則,這亦應在選舉中得到普遍遵循。選舉權利的行使必須以履行相應義務為前提。筆者認為,此處的義務應特指村民在行使選舉權的過程中應遵循的義務,例如在選舉的過程中,不得以暴力、威脅、欺騙等手段破壞選舉。只要具備法定的資格條件,且沒有符合限制行使選舉權的情形,即使未履行或未完全履行所謂的村民義務,其選舉權也不應被剝奪或限制。

選舉權是憲法規定公民應當享有的權利,是公民最基本的民主權利。憲法賦予公民選舉的權利,目的就是為了實現人民當家作主,就是為了依照人們的自己意愿選舉出足夠優秀的人才來管理事務。因此,筆者認為,是否履行村民義務并不能成為選舉權能否得以行使的必須條件。外來人口與當地的社會公共生活有一定的利害關系,給予他們選舉的權利并沒有與選舉權的設立目的和意旨相沖突。

三、關于村民選舉資格制度的幾點思考

村民自治制度作為中國傳統農村社會向現代民主社會轉變的制度形式,在發展過程中也存在一些不可忽視的問題,其中最大問題是如何確定村委會選舉中選民資格。針對目前實踐中村委會選舉產生的選民資格認定問題,筆者認為應該依照選舉的普遍性原則,讓符合條件的每一個公民都能實際參與到選舉中,因此,有必要堅持以下原則。

(一)戶籍所在地原則

戶籍所在地原則,即戶籍在本村的有選舉權和被選舉權且年滿18周歲的村民,具有選民資格。這是法律明文規定的。以戶籍作為認定村民委員會選民資格的標準,主要是由我國農村土地集體所有制所決定的。在土地制度下,土地歸農村集體所有,擁有村民戶籍的村民與土地密切相關,理所當然享有選舉的權利。因此,在通常情況下只有擁有本村戶籍且有選舉權的村民,才能具備參與村委會選舉的選民資格。且我國現行農村土地制度具有很大的封閉性,外來人口根本不可能擁有土地,這就從根本上排除了他們取得該村的戶籍的可能性。因此,筆者認為,首先必須以戶籍作為確定村民資格的標準,具有選舉權和被選舉權的村民在戶籍所在地享有選舉和被選舉的權利。以戶籍為標準表明:只要村民具備該村的戶籍,無論他有沒有履行本村村民義務,在村委會選舉中也同樣具備選民資格。

(二)履行本村村民義務原則

這個原則是針對非本村戶籍的外來人口來說的,戶籍實際上只是確定村民資格,而村民資格既不是選民資格的充分條件,也不是選民資格的必要條件,也就是說選民不一定單指村民,因此僅僅以戶籍作為判斷選民資格是有缺陷的,不適應當前情形。外來人員只要在農村居住了一定年限,履行了該村村民義務,同樣應當具備村委會選舉的選民資格。以是否履行村民義務作為確認其成為村委會選舉權利主體資格的要件之一,符合權利與義務的對等原則。任何法律關系都是權利和義務的有機統一體,沒有無義務的權利,也沒有無權利的義務,履行義務就該享有權利,因此,外來人口只要履行了本村村民自治條件下的村民法定義務,就應當同樣享有本村村民委員會選舉

的選舉權。

(三)村民自決原則

如果以上兩個標準還不能解決村委會選舉中出現的選民資格爭議,那就要堅持村民自決原則了。在堅持依法辦事的前提下,實現本村事務由本村村民集體討論決定,這也是村民自治的核心內容。是否給予外遷人員村民待遇,關系到原村民的切身經濟利益。而且也影響了原村民公共服務的質量和公用設施的使用,如果給予外遷人員選民資格,那就意味著外遷人員享受村民待遇,有權參與集體資產的分配。因此,對此類村而言,選民資格不僅僅是一項政治權利,更是一項經濟權利。豑將是否給予村民資格的爭議交給村民自己去處理,根據多數原則自主決定,充分發揮村民自治的功能。因此,筆者認為,村民自決是比較合理的方式。它是從法定程序上表達全體村民的統一意志是否接納外來村民為本村自治團體的一員,從而確認是否將該外來人員納入“本村村民”這一法律關系主體當中。