中西方政府職能演變軌跡及其比較

馬 闖

摘要政府職能是政府理論研究的重要內容。采用比較的方法,把握政府職能演變的軌跡,研究中西方政府職能的異同,對于厘清政府職能的基本內容,轉變政府職能,構建中國特色的政府理論體系有著重要的理論意義。

關鍵詞政府職能職能轉變

中圖分類號:D035文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-203-02

政府職能,是指政府根據社會發展需要而應履行的職責及其所應起的作用與能力。它反映著政府所代表的國家的階級實質和活動的基本方向。政府職能不是一成不變得,而是隨著經濟、政治、文化、科學和社會的發展變化而發展變化的。總之,有什么樣的社會需求就會有什么樣的政府職能。

政府職能轉變主要包括三個方面的內容:一是政府職能重心的轉變;二是政府職能行使方式、手段的轉變;三是政府職能關系的轉變。

一、西方政府職能的演變軌跡

(一)20世紀以前

三權分立,資產階級國家政治制度和政權結構的基本原則和組織形式。由十七世紀英國資產階級唯物主義哲學家和政治學家洛克首創的,十八世紀法國著名的啟蒙學家孟德斯鳩則發展和完善了這一理論。按照這一理論原則,政府職能分為立法、行政、司法。

資本主義國家建立初期,西方資本主義生產發展迅速,市場擴大,需求增強,商業資本向工業資本轉變,西方國家奉行亞當·斯密《國富論》的自由主義思想,強調“看不見的手”,主張經濟自由放任,充分發揮市場機制的作用,反對政府對經濟的干預,將政府職能限定在類似“守夜人”的職能上。政府職能主要是“第一,保護社會,是不受其他獨立社會的侵犯;第二;盡可能保護社會上各個人,使不受社會上任何其他人的侵害或壓迫;第三,建設并維持某些公共事業及某些公共設施。”

1887年伍德羅·威爾遜發表《行政學研究》,認為政府除了政治以外,還應該履行行政職能,“行政管理問題并不是政治問題,雖然行政管理的任務是由政治加以確定的,但政治卻無需自找麻煩的去操縱行政管理機構。”最終,由古德諾《政治與行政》明確提出了政治與行政的兩分法,政府職能分為政治職能和行政職能。隨后,以美國為代表的西方現代文官制度得以確立。

(二)20世紀以后

20世紀30年代,全球范圍的經濟大危機徹底動搖了政府的“守夜人”職能。危機導致失業率攀升,失業人口劇增,凱恩斯認為政府應該采取積極的財政政策可以刺激消費與投資增長,市場缺陷引致的失業就會解決。當時,政府干預經濟被認為是效仿蘇聯搞社會主義,而美國的實踐證明,政府履行經濟職能,用“看的見的手”干預市場,成功擺脫了經濟危機。

20世紀70年代,西方經濟出現滯脹現象,以華萊士為代表的合理預期學派、以弗里德曼為代表的現代貨幣主義、以科斯為代表的產權學派、以布凱南為代表的公共選擇學派以及加爾布雷斯為代表的新制度學派等,呼喚市場機制的作用,將市場失靈現象歸因于政府干預。

其后,奧斯本和蓋布勒提出“企業家政府”概念,認為政府應該“掌舵而不是劃槳:即政府應該集中精力做好決策工作,而把具體的服務性工作承包給私營企業和非營利性機構去做。”“注重引入競爭機制:即政府應通過各種形式引入競爭機制,增強成本意識,提供優質服務,改善行政管理。”“重市場機制調節而非僅靠行政指令控制:即在公共管理活動中要善于建立市場機制,并充分發揮市場機制的調節作用,注重市場機制和行政機制的有效結合,以市場為依托,提高行政管理的效能。”由此,政府職能出現市場化、社會化傾向。

隨后,登哈特在批判其基礎上提出新公共服務理論,認為政府是“服務,而不是掌舵”,應該“追求公共利益”,明確指出政府的公共服務職能及其核心價值。

二、中國政府職能的演變軌跡

(一)1949年新中國成立初期至改革開放前①

新中國成立伊始,國民經濟面臨崩潰的邊緣;國家政權組織體系很不健全;國內外敵對勢力環伺,階級斗爭形勢仍然嚴峻。為了保護革命斗爭來之不易的勝利果實,政府職能主要側重于政治統治方面,一切都是圍繞保衛新生的共產主義政權而展開。

從1949年新中國建立到1956年社會主義改造基本完成,國家權力逐漸侵入私人經濟領域并最終取代私人在生產和消費方面自主權,在這個過程中,政府經濟職能的范圍和強度越來越大,到1958年農村實行“政社合一”的人民公社后,各級政府不僅已經完全成為整個經濟的主宰,甚至控制到經濟的各個方面,生產的計劃管理和各種票證制度,使得人民甚至連消費的自主權都喪失了。最終,政府通過這種經濟職能的無限度地擴大和侵占私人領域,社會主義公有制改造快速完成,奠定了新政權的經濟基礎,初步恢復了人民正常的生產生活,從而有力的鞏固了新政權。但是,由于政府指令性計劃、高度集權的完整的行政性協調模式的建立,計劃經濟體制下的全能型政府職能體系也完全形成②。

(二)改革開放以來

1978年以來,中國政治、經濟、文化、社會發生了巨大的變化,政府職能也發生了巨大變化,與此相應,政府機構也經歷了五次改革,分別是1982年、1992年、1998年、2003年。

黨的十一屆三中全會提出把黨和國家的工作重點轉移到經濟建設上來的,取消了“以階級斗爭為綱”的路線,從而使得政府職能重心轉變到經濟職能上來。這時期的經濟職能主要是改革和完善計劃經濟體制為主體的社會主義公有制經濟基礎。

1992年鄧小平南巡講話和黨的十三大確立了建設社會主義市場經濟體制的改革目標,各級政府機構的職能發生了很大的變化,政府逐漸放棄了物資分配權,物價控制權,企業經營管理權,國營企業逐步萎縮,并且基本實現了股份化、市場化經營,民營企業不斷發展壯大,成為國家經濟發展的主力,市場經濟的雛形基本形成。這一時期所提出的政府職能轉變主要是指經濟職能的行使方式、手段的轉變,引入市場機制,完善經濟領域的法律規范,加強經濟宏觀調控;政府職能轉變的主要價值目標是效率;部分與經濟職能聯系密切的職能關系得到梳理和調整。

隨著2004年修憲和十六屆六中全會提出“建設服務型政府,強化社會管理和公共服務職能”,政府職能又面臨著一次深刻的轉變和考驗:政府職能如何實現社會公正,政府政治職能、經濟職能、社會管理和公共服務職能之間關系如何轉變,城市和農村社會管理與公共服務職能有何不同又如何加強。

三、中西比較

(一)相同點

1.中西方政府職能演變的軌跡基本是:國家和政府建立初期主要強化政治統治職能,輔之以及其相關的經濟職能;國家和政府政權穩定以后注重經濟職能的發揮和增加社會公共服務職能,以鞏固政權,實現和維護統治階級利益。總的來說,政治統治職能在逐步減弱,經濟管理和社會服務職能在逐步加強。這一軌跡都反映了人類階級社會發展的客觀需求和規律。正如馬克思所認為的,在向共產主義過渡的過程中,“對人的政治統治”將逐步轉變為“對物的管理和對生產過程的領導”。③

2.當前,中西方政府職能發展中都面臨著相同的挑戰:全球化和信息化。在某些方面中西方政府相互借鑒,政府職能內容上逐步趨同。比如,在政府經濟職能行使方式和手段上,西方政府依靠計劃、行政干預的作用,平穩了國內經濟危機;中國政府逐步引入市場機制,實現經濟騰飛。

3.政府職能演變過程中,一直存在價值目標的爭論:效率、民主、自由、平等、權威、公平、公共利益、正義,尤其集中于效率優先還是公平優先。從歷史實踐可以得出這樣的結論,那就是,不存在唯一的價值目標,它們應該構成一個多元的價值目標體系,蘊涵于政府政策中。

4.政府職能轉變在某些理念和實踐上具有相同的特征。理念上,政府職能市場化④、政府職能社會化⑤。實踐上,世界各國政府改革的一些類似舉措:精簡機構和人員、放松管制。

5.政府職能演變道路上,注重法制化。西方國家一般通過法律的形式確定各級政府職能內容、運作方式、程序等,并且有專門的監督,不能隨意變動。中國政府的職能也正在逐步走向法制化軌道。

6.政府職能范圍上,主張有限政府。中西方政府曾經分別經歷了全能型政府、福利政府時代,出現了財政危機、管理危機和發展危機,認識到政府能力有限。

(二)不同點

1.國家根本制度不同,政府職能實質不同。盡管公共服務職能不斷得到加強,但西方政府職能的實質是資本主義國家內資產階級對無產階級的統治,維護的是少數資產階級的利益。

中國政府是共產黨領導的無產階級政府,根本目的是為了實現好、維護好和發展好最廣大人民群眾的根本利益。

2.經濟發展模式、社會文化背景不同,政府職能定位不同。辛向陽在《紅墻決策——中國政府機構改革深層起因》中曾經對政府職能進行過國際比較,認為英美政府的職能是合格的“守夜人”;日本政府的職能是優秀的“領航員”;德國政府的職能是經濟的“監護人”;法國政府的職能是社會的“協調員”;東亞政府的職能是公平的“裁判員”;南亞政府的職能是社會的“管制者”;東歐政府的職能是轉軌的“推進器”;拉美政府的職能是經濟的“清道夫”;非洲政府的職能是部落的“代言人”。

改革開放20多年,我國由計劃經濟實現了向市場經濟的轉軌,國民經濟持續穩定快速發展。但是,精神文明和政治文明建設明顯滯后,加之我國特殊的國情(特別行政區、經濟特區、民族自治區、國家綜合配套改革試驗區的存在),政府職能定位顯現多樣化特點。

3.社會發展基礎不同,政府職能轉變模式不同。相比較西方發達國家,我國市場經濟發展還很不成熟,相關法律制度規范還很不完備;我國非贏利組織得發展還處于萌芽狀態中;公民普及教育水平不高,公民社會尚未形成。我國政府職能演變表現為政策-體制-市場的模式,而西方政府表現為市場-體制-政策的模式。