論英國行政法的越權無效原則

劉 軍

摘要越權無效是英國行政法最重要的一項原則,直接源于議會主權原則,是指政府不能超越議會授予的權限,也就是說,政府必須嚴格按照法律規定的方式和范圍進行活動,如果政府的行為確系越權,法院可依法宣告政府越權行為無效,并責令政府就其越權行為造成的損害進行賠償。

關鍵詞英國行政法越權無效

中圖分類號:D956文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-383-01

越權無效表達了這樣一個基本的公法理念:行政機關有權在權限范圍內做任何決定,但是不得超越權限。在此意義上,越權原則表示,公共機構必須遵循制定法設定的標準行事,法院也將根據制定法的標準審查公共機構的行為。在概念變遷過程中,有一個觀念始終沒有變化:公共機構在權限范圍之內的行為,法院不能干預,即使錯誤也是合法的錯誤。

一、越權無效原則的引出

英國法學家韋德認為,行政法是“關于控制政府權力的法”,是“管理公共當局行使權力、履行義務的一系列普遍原則”。韋德分析了法院權力的憲法基礎。

(一)法治原則,這是英國憲法的基礎

它有幾層含義:一是任何事情都必須依法而行,即合法性原則。二是“法律必須平等對待政府和公民”,不能給予政府在普通法律上不必要的特權和豁免權。三是“對政府行為是否合法的爭議應當完全有獨立與行政之外的法官裁決,既要保證司法對政府的高度獨立。

(二)議會主權原則,這是英國憲法的一個支柱

議會作為立法機關是至高無上的、超越一切法律控制的,所有的公共權力均要從屬于議會的法律,所以政府只能依議會的授權而行事,對議會負責、受議會監督,不得質疑議會的立法。

(三)政府服從法律

這也是法治原則和議會主權原則的必有之義,它包括三方面內容:一是普通法的適用。二是公法救濟。三是司法審查與上訴制度。

在這些憲法性原則基礎上,就引出了英國行政法的核心原則,即越權原則。

二、越權無效原則的內容

關于程序上的越權,是指違反明確的法定程序,即行政機關違反成文法規定的必須遵守的程序。在英國人看來,程序不僅存在自身的正義價值,它還可以間接支持結果的妥當性,甚至直接決定結果公正;同時,程序的法定不僅利于實現公正,也能促進效率。

關于超越管轄權的范圍,它屬于行政機關實體越權的情形之一。英國議會法在授予行政機關行使某項職權時,必然同時要規定行政機關行使相應職權的法定條件。

關于不履行法定義務,也是實質越權的表現形式。由于當事人只有在其特別權利遭受行政行為侵害時才能請求司法審查,所以不履行法定義務常限定在行政機關對當事人的特定義務范圍內討論。

關于記錄中所表現的法律錯誤,又稱“案卷表面錯誤”,是指行政機關作出行政行為時的各種材料、文件、有關證據和理由說明及相對人提出的申請書、有關陳述和說明(統稱行政案卷),顯示出明顯的法律錯誤和使行政決定或裁決不能成立的事實錯誤。

三、“越權無效”作為行政法基本原則的缺陷

(一)越權無效原則對公法范圍的偏離

“對越權原則最常見的指責之一是,它不能使高等法院對法定權力之外的監督管轄的擴展合法化。”故且先不論越權原則本身的問題,單就越權原則適用范圍反對越權原則的學者認為便存在問題。

(二)缺乏現實性

對越權無效原則的另一明顯的批評是它與現實不相容,很大程度越權原則只是作為虛假外衣而存在。這突出表現在法院對行政機關自由裁量權行使的限制上。正統理論的方法一直從提及議會的旨意來說明這種控制的合理性:議會只打算這種權力能基于相關的考慮、理性和為正當目的而行使。

(三)越權無效原則的內部緊張

越權原則也存在的一個問題是由其內部緊張所引起的,這在試圖通過排除或最終條款的存在而排除司法審查的法律條款范圍內顯得特別明顯。

(四)不確定性和缺乏指導性

英國司法審查的范圍和保護力度不斷在橫向和縱向兩個維度上擴展和延伸不過,反對派認為越權原則的靈活性除保留法院簡單服從議會旨意的外表外,越權原則并沒有為法院和人們在司法審查的審查標準和發展方向上提供有力的指導。

四、正統理論的反駁

盡管越權原則遭到了種種非難,但眾多學者和司法人員仍堅持和捍衛越權原則。針對批評,正統理論回應的主要理由是:

(一)實際危害

正統理論抬出的擋箭牌是摒棄越權所帶來的現實不利,這就是法院在限制議會立法中排除條款的不能。無疑無論是正統理論者還是反對派對法院的這一作法都是贊同態度。不同的是,反對派認為用越權原則作這一解釋存在種種問題,他們主張應廢棄越權原則。而正統理論者則認為摒棄越權原則將帶來惡果。他們警告說一旦摒棄越權原則,法院將失去抗拒議會的法寶,排除條款將甚囂塵上,如此,將掏空司法審查。

(二)直接危及議會主權

議會主權指議會立法具有最高性,其立法能力沒有任何法律限制。議會主權是英國極其重要的原則,因此英國法院沒有美國法院對議會所制定的法律進行司法審查的權力,而只有服從的義務。英國越權原則便是議會主權議會萬能的延伸,正統理論認為摒棄越權原則招致更大的危害將是危及英國憲法支柱之一的議會主權原則。他們的分析邏輯是“全能的議會不禁止的,它一定或明示授權或默示授權。

(三)有形式無內容

針對有人把越權原則比作塑料花,嘰諷越權原則的虛偽和無用的比喻,有人指出:“塑料花并沒有欺騙任何人,假發就像擁擠海灘的游泳衣一樣,可以保持人們行為得體,它能使每個人在不危及公共秩序情況下以恰當的方式進行交往。”因而正統理論者認為,或許越權原則真的存在各種不足和缺陷,作為司法審查的基礎性原則并不盡人意,但是他們堅持認為越權原則在現存英國法律制度中仍具有重要作用,那就是它能保持權力之間的正當平衡,使議會和司法機關保持正常的關系。

由于英國的保守主義,盡管越權原則爭論十分激烈,越權原則的缺陷如此明顯,反對之聲也如此強烈,但在英國整個憲法體制發生根本改變前,越權原則仍將是司法審查的基礎性原則。或許持正統理論者中帶有濃厚折衷色彩的馬克·埃利奧特觀點是正確的和明智的,在現存的英國憲法制度下,對傳統越權原則進行改造,“只通過既承認議會應當被認為打算維持法治原則,又認可所要求的對自由裁量權的限制是恰當地留給法院判斷的任務這一雙重假定的良好意義”在英國這一切的爭論和沖突便會煙消云散了。